《论法的精神》之九
文 / 孟德斯鸠
第十一章 规定政治自由的法律和政制的关系
○第一节 本章大旨
我把同政制相关联的政治自由的法律和同公民相关联的政治自由的法律区别开来。前者是本章的论题，后者将在下章加以讨论。
○第二节 自由一词的各种涵义
没有一个词比自由有更多的涵义，并在人们意识中留下更多不同的印象了。有些人认为，能够轻易地废黜他们曾赋与专制权力的人，就是自由；另一些人认为，选举他们应该服从的人的权利就是自由；另外一些人，把自由当作是携带武器和实施暴力的权利；还有些人把自由当作是受一个本民族的人统治的特权，或是按照自己的法律受统治的特权。某一民族在很长时期内把留长胡子的习惯当作自由。又有一些人把自由这个名词和某一种政体联系在一起，而排除其他政体。欣赏共和政体的人说共和政体有自由。喜欢君主政体的人说君主政体有自由。结局每个人把符合自己习惯或爱好的政体叫做自由。在一个共和国内，人们诉苦时，经常看不见也不十分注意那些痛苦的制造者，而且在那里法律的声音似乎十分响亮，执行法律的人却很少有什么声音，因此，人们通常认为共和国有自由，而君主国无自由。还有一点：在民主政治的国家里，人民仿佛是愿意做什么几乎就可以做什么，因此，人们便认为这类政体有自由，而把人民的权力同人民的自由混淆了起来。
○第三节 什么是自由
在民主国家里，人民仿佛愿意做什么就做什么，这是真的；然而，政治自由并不是愿意做什么就做什么。在一个国家里，也就是说，在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。
我们应该记住什么是“独立”，什么是“自由”。自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。
○第四节 续前
民主政治和贵族政治的国家，在性质上，并不是自由的国家。政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里；它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！
从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。
○第五节 各种国家的目的
虽然一般地说，一切国家都有一个相同的目的，就是自保，但是每一个国家又各有其独特的目的。扩张是罗马的目的；战争是拉栖代孟的目的；宗教是犹太法律的目的；贸易是马赛的目的；太平是中国法律的目的；航海是罗德人的法律的目的；天然的自由，是野蛮人施政的目的；君主的欢乐，一般说来，是专制国家的目的；君主和国家的光荣，是君主国家的目的；每个个人的独立性是波兰法律的目的，而其结果则是对一切人的压迫。
世界上还有一个国家，它的政制的直接目的就是政治自由。我们要考察一下这种自由所赖以建立基础的原则。如果这些原则是好的话，则从那里反映出来的自由将是非常完善的。
在政制中发现政治自由，并非十分困难的事。如果我们能够看见自由之所在，我们就已经发现它了，何必再寻找呢？
○第六节 英格兰政制
每一个国家有三种权力：一立法权力；二有关国际法事项的行政权力；三有关民政法规事项的行政权力。
依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们将称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力。
一个公民的政治自由是一种心境的平安状态。这种心境的平安是从人人都认为他本身是安全的这个看法产生的。要享有这种自由，就必须建立一种政府，在它的统治下一个公民不惧怕另一个公民。
当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。
如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。
如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。
欧洲大多数王国是政体宽和的，因为享有前两种权力的国王把第三种权力留给他的臣民去行使。在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切。
在意大利各共和国，三种权力合并在一起，所以自由反比我们的君主国还少。因此，为自保起见，这些国家的政府也需要采用象土耳其政府所采用的那种残暴的手段，国家检察官以及密告者随时可以投进密告书的狮子口，这二者的设置就是证明。
试看这些共和国的公民是处在何等境遇中！同一个机关，既是法律执行者，又享有立法者的全部权力。它可以用它的“一般的意志”去蹂躏全国；因为它还有司法权，它又可以用它的“个别的意志”去毁灭每一个公民。
在那里，一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。
因此，企图实行专制的君主总是首先独揽各种职权；欧洲就有一些国王独揽国家的一切要职。
我肯定地认为，意大利各共和国的纯粹世袭的贵族政治，并不完全与亚洲的专制主义相同。在这些共和国中，官吏数目众多，有时候就使政治宽和些；所有的贵族也不老是同意相同的计划；而且在那里，因设有各种机关，宽严可以相济。因此，在威尼斯立法权属于大议会，行政权属于常务会，司法权属于四十人会。但是，缺点在于：这些不同机关都是由同一阶层的官吏组成的，这几乎就形成一个同一的权力。
司法权不应给与永久性的元老院，而应由选自人民阶层中的人员，在每年一定的时间内，依照法律规定的方式来行使；由他们组成一个法院，它的存续期间要看需要而定。
这样，人人畏惧的司法权，既不为某一特定阶级或某一特定职业所专有，就仿佛看不见、不存在了。法官不经常出现在人们的眼前；人们所畏惧的是官职，而不是官吏了。
即使在控告重罪的场合，也应允许罪犯依据法律选择法官；或者至少允许他要求许多法官回避，结果所剩余的审案的法官就象都是由他选择的了。
其他的两种权力则可以赋予一些官吏或永久性的团体，因为这二者的行使都不以任何私人为对象；一种权力不过是国家的一般意志，另一种权力不过是这种意志的执行而已。
但是，法院虽不应固定，然而判例则应该固定，以便做到裁判只能是法律条文的准确解释。如果裁判只是法官的私人意见的话，则人民生活在社会中将不能确切地知道他所承担的义务。
法官还应与被告人处于同等的地位，或是说，法官应该是被告人的同辈，这样，被告人才不觉得他是落到倾向于用暴戾手段对待他的人们的手里。
如果立法机关让行政机关有权利把能够为自己的善良行为提出保证的公民投进监狱的话，自由就不再存在了；但是，如果他们犯了法律所规定的重罪，需要立刻加以逮捕追究刑事责任时，则不在此限。在这种场合，他们只是受法律力量的支配，所以仍旧是真正自由的。
但是，如果立法机关认为由于某种危害国家的阴谋或通敌情事，国家已处于危险境地的时候，它可以在短促的、一定的期间内，授权行政机关，逮捕有犯罪嫌疑的公民；这些人暂时失去了自由，正是为了保持他们的自由于永远。
这是补救拉栖代孟民选长官的虐政和同样专制的威尼斯国家审理官的缺陷的唯一的合理方策。
在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。
人们对自己的城市的需要比对其他城市的需要，了解得更是清楚；对邻居的才能比对其他同胞的才能，判断起来要正确得多。所以，立法机关的成员不应广泛地从全国人中选举；而应在每一个主要地域由居民选举代表一人。
代表的最大好处，在于他们有能力讨论事情。人民是完全不适宜于讨论事情的。这是民主政治重大困难之一。
已接受选民一般指示的代表不必在每一件事情上再接受特别的指示，象在德意志议会中所实行的那样。事事请示选民，固然会使代表们的发言更能表达国家的声音；但是，这将产生无限的拖延，并使每一个代表都成为其他代表的主人，而且在最紧急的时机，全国的力量可能为一人的任性所阻遏。
悉尼先生说得好，议员们如果是代表人民的一个团体——如在荷兰——的话，他们应对选民负责；如果是代表市邑——如在英国——的话，则是另一回事。
各地区的公民在选举代表时都应该有投票权。但那些社会地位过于卑微，以致被认为没有自己意志的人则除外。
古代的大多数共和国有一个重大的弊病，就是人民有权利通过积极性的、在某种程度上需要予以执行的决议。这是人民完全不能胜任的事情。他们参与政府应当只是选举代表而已，这是十分适合他们的能力的。因为，准确了解别人有多少才能的人虽然为数不多，但是每一个人都能够在大体上知道他所选举的人是否比其他大多数人更为通达事理。
代表机关不是为了通过积极性的决议而选出的，因为这是它所做不好的事；代表机关是为着制定法律或监督它所制定的法律的执行而选出的。这是它能够做得很好的事，而且只有它能够做得好。
在一个国家里，总是有一些人以出身、财富或荣誉著称；不过，如果他们和平民混杂在一起，并且和其他的人一样只有一个投票权，公共的自由将成为对他们的奴役，而且他们不会有保卫这种自由的任何兴趣，因为大多数的决议将会是和他们作对的。所以，他们参与立法的程度应该和他们在国家中所享有的其他利益成正比例。如果他们组成一个团体，有权制止平民的侵犯，正如平民有权制止他们的侵犯一样，这点将能够实现。
因此，贵族团体和由选举产生的代表平民的团体应同时拥有立法权。二者有各自的议会、各自的考虑，也各有自己的见解和利益。
在上述三权中，司法权在某种意义上可以说是不存在的。所余的只有二权了；这二权需要一种权力加以调节，使它们趋于宽和，而立法团体由贵族组成的部分是极适合于产生这种效果的。
贵族的团体应该是世袭的。首先因为它在性质上就是如此。其次，是因为它有强烈的愿望要保持它的特权。这些特权本身就是人们所憎恶的，如果在一个自由国家里，一定会时常处于危险之中。
不过，一种世袭的权力很容易被用来追求私利而忘记平民的利益，所以在人们最想贬损这一权力的事项上，例如关于征收银钱的法案之类，这个世袭权力在立法上应该只有反对权，而不应该有创制权。
我所谓创制权，是指自己制定法令或修改别人所制定的法令的权利。我所谓反对权，是指取消别人所作决议的权利；这是罗马护民官的权力。虽然有否决权的人也就可能有批准权，但是，这种批准只是他不行使否决权的一种表示而已，是从否决权引伸出来的。
行政权应该掌握在国王手中，因为政府的这一部门几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比由几个人管理好些；反之，属于立法权力的事项由许多人处理则比由一个人处理要好些。
如果没有国王，而把行政权赋予一些由立法机关产生的人的话，自由便不再存在了；因为这两种权力便将合而为一，这些相同的人有时候同时掌握这两种权力，而且无论何时都能够同时掌握它们。
如果立法机关长期不集会，自由便不再存在。因为下列二事之一必将发生。一个是，不再有立法机关的决议，以致国家陷于无政府状态；另一个是，这些决议将由行政机关来做，而行政权将要变成专制的。
立法机关时时集会也不必要。这不但对代表不便，而且将过度地占据行政者的时间与精神；行政者将不关心行政而只考虑如何防护它的特权和它所具有的行政权利。
此外，如果立法机关不断地集会的话，那末我们只能用新议员去补死去的议只的缺而已；在这种情形下，如果立法机关一旦腐化，那就不可救药了。倘若立法机关可以改选，则对本届立法机关有意见的人便可有理由寄希望于下一届。反之，倘若同一个立法机关永存不变，则人民一旦看见它腐化了，便不再寄任何希望于它所制定的法律；人民或者将愤怒起来，或者是对它漠然不顾了。
立法机关不应自己召集开会。因为一个团体只有在开了会之后才能被认为具有意志；而且，如果它不是全体都参加会议的话，便有参加会议的一部分和未参加会议的一部分，就说不清哪一部分真正是立法机关了。又如果立法机关有自己闭会的权利的话，它就可能永不闭会。在它想侵犯行政权的时候，这是一件危险的事。此外，立法机关集会的时间，有适宜的，也有不适宜的，所以，行政权应根据它所了解的情况规定会议的召集时间和期限。
如果行政权没有制止立法机关越权行为的权利，立法机关将要变成专制；因为它会把它所能想象到的一切权力都授予自己，而把其余二权毁灭。
但是，立法权不应该对等地有箝制行政权的权利。因为行政权在本质上是有范围的，所以用不到再对它加上什么限制；而且，行政权的行使总是以需要迅速处理的事情为对象。罗马护民官拥有不当的权力，他们不但可以箝制立法而且可以牵制行政，结果造成极大的弊害。
不过，虽然在一个自由国家中，立法权不应有箝制行政权的权利，但是它却有权利并应该有权利审查它所制定的法律的实施情况；英格兰政府比克里特和拉栖代孟优越的地方，就在于此。克里特的国家评议员和拉栖代孟的民选长官关于他们的施政情况都不必提出报告。
然而，不论是什么样的审查，立法机关不应有权审讯行政者本身，并因而审讯他的行为。他本身应该是神圣不可侵犯的，因为行政者之不可侵犯，对国家防止立法机关趋于专制来说是很必要的，行政者一旦被控告或审讯，自由就完了。
果真这样的话，国家就不是一个君主国，而是一种没有自由的共和国了。但是执政者如果没有坏的辅弼人员的话，他的施政是不会腐败下去的。这种坏的辅弼人员身为臣宰，而憎恨法律，虽然他们作为“人”来说，是受法律保护的。这种坏的臣宰应该受到追究与惩罚。英格兰政府优于尼得的政府的地方就在于此。尼得的法律不许传审民政官，——即使在他们卸任以后也是如此，人民所受的冤屈永远得不到伸平。
虽然一般说来司法权不应该同立法权的任何部分结合，但有三种例外，这是根据受审人的私人利益的。
显贵的人容易遭人忌妒；他们如果由平民来审判，就要陷于危险的境地而不能享有一个自由国家最渺小的公民所享有的受同等人裁判的特权。因此，贵族不应该被传唤到国家的普通法院，而应该被传唤到立法机关由贵族组成的那部分去受审。
有时会发生一种情形，就是法律既是明智的又是盲目的，因而在某些场合变得过严。但是我们已经说过，国家的法官不过是法律的代言人，不过是一些呆板的人物，既不能缓和法律的威力，也不能缓和法律的严峻。所以，我们刚刚提到的立法机关的由贵族组成的部分即贵族院，在审判贵族的场合是一个必要的法庭，而在缓和法律威力的场合也是个必要的法庭，即它有最高的权力，为着法律的利益，判处较轻的刑罚，从而缓和法律的严峻。
有时会发生另一种情形，就是某个公民在公务上侵犯了人民的权利，而犯了普通法官所不能或不愿惩罚的罪行。但是，一般说来，立法权不能审判案件；尤其在这种特殊的案件里，它所代表的人民就是利害关系的一造，更不能审判了。因此，它只能做原告。但它向谁提出控告呢？它是否要屈尊地向法院提出控告呢？——法院是比它低的机关，而且和它同样是由人民所组成，将要为这样一个有势力的原告的权威所左右。不，它不向法院提出控告，为了保持人民的尊严和被告个人的安全，立法机关代表平民的部分即众议院应向同机关代表贵族的部分即贵族院提出控告，后者和前者既无相同的利益，也无相同的欲望。
这是英格兰政府优于大多数古代共和国的地方；后者的弊病是，人民同时是法官又是控告者。
如上所述，行政应通过它的“反对权”来参与立法；否则，它便将失去它的特权。但是，立法如参与行政，行政也同样要丧失它的权力。
如果国王通过“裁定权”来参与立法，自由就不复存在了。不过，它又必须参与立法以自卫，所以他应当通过“反对权”来参与立法。
罗马政体的变更，就是因为拥有一部分行政权的元老院和拥有另一部分行政权的官吏，都不具有人民所享有的“反对权”。
这就是英格兰的基本政制：立法机关由两部分组成，它们通过相互的反对权彼此箝制，二者全都受行政权的约束，行政权又受立法权的约束。
这三种权力原来应该形成静止或无为状态。不过，事物必然的运动逼使它们前进，因此它们就不能不协调地前进了。
行政权仅能通过“反对权”参与立法，而不能参加立法事项的辩论。它甚至无须提案，因为它既然总是可以不批准决议案，它就能够否决它所不愿意人们提出的议案。
在某些古代共和国中，人民集体讨论国事，行政者同人民一齐提案一齐辩论，那是自然的，否则，决议一定混乱不堪。
如果行政者有决定国家税收的权力，而不只限于表示同意而已的话，自由就不再存在了，因为这样的行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。
如果立法权不是逐年议定国家的税收，而是一次地作成永久性的决定，立法权便将有丧失自由的危险，因为如果这样则行政权便将不再依赖立法权了；又行政权既取得这种永久性的权利，则这个权力到底是它所固有的，或是他人授与的，对它就无关紧要了。如果立法权不是逐年议定，而交付给行政权以统率陆海军兵力的权限，乃是一次做出永久性的决定的话，结果也是相同。
为防止行政权的压迫行为，交托给它的军队就应该是由老百姓所组成的，并具有老百姓的精神，象马利乌斯以前的罗马一样。要做到这一点，只有两种方法：一种是，在军队中服役的人要有相当的财产，作为他在行为上应对其他公民负责的保证，服务期间又应以一年为限，象罗马的制度那样；另一种是，在设有常备军而兵士是由国内最卑贱的人充当的场合，立法权应有随时解散军队的权利，兵士应与人民杂居，不另设幕营、兵房和堡垒。
军队一经建立，就不应直接听命于立法机关，而应听命于行政；这是事物的性质决定的，因为军队的事业是行动多于议论的。
人们在思想中总是重勇敢而轻怯懦，重活泼而轻矜慎，重武力而轻谋略。军队总是轻视元老院而敬重军官。他们不重视立法机关的命令，因为他们认为立法机关是一些懦夫组成的，因此不配指挥他们。所以如果军队完全从属于立法机关，那末政府便将立即变成军事性的了。如果不变成军事性的话，那一定是由于某些特殊的情况。例如军队经常是分散的；或是分成许多军团，各军团属于不同的个别省分；或是各主要城市形势除要，便于防守，而无需军队。
荷兰比威尼斯更为安全；它可以淹死叛军，可以饿死叛军。因为叛军所占据的城市不能养活他们，因此生活陷于危殆。
如果在军队由立法机关节制的场合，某些特殊情况防止了政府变成军事性质的话，仍旧不免要遭遇到其他困难：即不是军队毁灭政府，就是政府削弱军队。
如果是政府削弱了军队，那必然是由于一种十分不可避免的原因所造成的。也就是说，是由于政府本身的弱点产生出来的。
试读塔西陀的伟大著作《日耳曼人的风俗》，就会发现，英国人是从日耳曼人那里吸取了他们的政治体制的观念的。这种优良的制度是在森林中被发现的。
人世间的一切事物都有一个终结，我们所谈的这个国家也终于有朝一日会失去自由，也会陷于灭亡。罗马、拉栖代孟和迦太基都已灭亡得干干净净了。当立法权比行政权更腐败的时候，这个国家就要灭亡。
探究英国人现在是否享有这种自由，这不是我的事。在我只要说明这种自由已由他们的法律确立起来，这就够了，我不再往前追究。
我无意借此贬抑其他政体，也并非说这种极端的政治自由应当使那些只享有适中自由的人们感到抑郁。我怎能这样说呢？我认为，即使是最高尚的理智，如果过度了的话，也并非总是值得希求的东西，适中往往比极端更适合于人类。
哈林顿在所著《大洋国》一书中，也曾研究过“一国政制所可能达到的最高度自由”的问题。不过，我们可以说，他只是在误认了自由的真面目之后才去寻找自由的；虽然拜占庭的海岸就在他的眼前，他却建造起卡尔西敦。
○第七节 我们所熟悉的君主国
我们所熟悉的一些君主国，不象刚刚谈过的那个君主国那样，以自由为直接目的；它们所追求的不过是公民、国家和君主的光荣。然而，从这种荣誉中却产生出一种自由精神，这种自由精神在这些国家里所能成就的伟大事业和所带来的幸福，并不亚于自由本身。
在这些国家中，三权的划分和建立并非以上述那个国家的政制为模范。每一个国家的权力有它独自的分法，依照这分法，三权都或多或少地接近于政治自由；要不这样的话，君主政体便蜕化为专制政体。
○第八节 关于君主政体，古人为什么没有很清楚的概念
古人不知道有以贵族团体为基础的政体，更不知道有以全国代表组成的立法机关为基础的政体。希腊和意大利共和国是一些城邦，各有自己的政府，它们的公民就在自己的城墙内集会。当罗马人兼并所有这些共和国以前，在意大利、高卢、西班牙和德意志，几乎没有一个地方有国王；这些地方，都是些小民族或小共和国；甚至非洲也从属于一个大共和国；小亚细亚则被希腊居留民所占领。所以那里找不到城市代表的实例，也找不到国家议会的实例；必须到波斯才能看见君主统治的政体。
当时的确有过联邦共和国，几个城市选派代表参加同一个议会。但是我要指出，建立在这种类型的政制上的君主国是不存在的。
我们所熟悉的君主国的最初雏形是这样形成的。大家知道，征服罗马帝国的日耳曼各民族是十分自由的民族。关于这点，只须一读塔西佗的《日耳曼人的风俗》就够了。这些征服者分布到全国各处，他们大都住在乡村，很少住在城市，当他们住在德意志的时候，他们可以召集整个民族的会议，当他们散处在被征服地的时候，便不能再这样做了。但是全民族仍需要象进行征服前那样讨论国事，于是他们通过代表们做这件事情。这就是我们哥特式政体的起源。它起初是贵族政治和君主政体的混合。当时有一种弊病，就是在那里平民都沦为奴隶。但它是一种好的政体，本身具有变成更好的政体的可能性。颁发奴隶释放书状的习惯刚刚形成；而且不久人民的民事上的自由、贵族和僧侣的特权、国王的权力三者之间便形成了一种高度的协调，所以在上述政体的存续期间，我想世界上没有一个政府能够象欧洲各地的政府那样宽和的了。一个征服民族的政体的败坏，竟形成了人类当时所能够想象到的最优良的政体，真是叫人惊奇！
○第九节 亚里士多德的想法
亚里士多德在论述君主政体的时候，显然感到困难。他把君主国分为五种；他不是按政制的形式来区分，而是按偶然的事情如君主的品德或邪恶，或者是按外在的事件如暴政之被篡夺或被继承来区分的。
亚里士多德把波斯帝国和拉栖代孟王国都列入君主国内。但是，谁不知道，一个是专制国家另一个是共和国呢？
古人不了解一君统治的政体中三权的分配，所以对君主政体不能够有一个正确的概念。
○第十节 其他政治家的想法
为了使一君统治的政体趋于宽和，伊庇鲁斯王阿利巴斯只想象到共和国。摩洛西人因为不知道怎样限制单一统治者的权力，设立了两个国王，这样他们削弱了国家，甚于削弱了统治权力；他们想要的是两个国王彼此竞赛，结果是两个国王互相敌视。
两个国王只在拉栖代孟是可以被容许的；这两个国王并不是政制的全部，而只不过是政制的一部分而已。
○第十一节 希腊英雄时代的国王
希腊的英雄时代，曾建立了一种君主国。这种君主国，仅仅昙花一现而已。那些曾经在技艺上有所发明，为民族进行过战争，收集流散者并分给他们土地的人，便取得了王位并把它传给子孙。这些人是国王，同时也是僧侣和法官。这是亚里士多德所谈的五种君主国之一，而且只有这一种君主国能给我们关于君主政制的观念，但这种政制的结构同我们今天的君主国的结构却是正相背驰的。
在这样的君主国里，三种权力的分配法是：人民握有立法权，国王执掌行政权和司法权；而在现代君主国中，君主执掌行政权和立法权或者至少一部分立法权，但他是不审判的。
在英雄时代的君主政体中，三种权力的分配是很不适当的。这些君主国都不能长久存在，因为人民有立法权，只要他们心思一动，便可把王权消灭，象他们到处所作的那样。
一个自由的民族，享有立法权而闭塞在城市里，城市里一切可厌的东西就变得更加可厌了。对这么一个民族，立法的巧妙处就应该是要懂得把司法权放置在最适当的地方。但是上述政体把司法权放在已经拥有行政权的人们的手中，这是再坏不过的。从那时起，君主成为可怕的人。但同时，由于君主没有立法权，君主又不能保卫自己，免受立法权的侵犯。因此，君主的权力太多而又不足。
希腊人还没有发现，君主真正的职务是任命审判官，而不是自己当审判官。他们的政策却与此背道而驰，以致单人统治的政体发展到了令人不能容忍的程度。他们所有的国王全都被驱逐了。希腊人没有想象到“单人统治的政体”也可能有三权的真正划分；他们只想“数人统治的政体”才有三权的划分，他们把这种政制叫作“普理斯”。
○第十二节 罗马君王的政体及其三权的划分
罗马君王们的政体，同希腊英雄时代的君王们的政体是有某些关联的。这种政体的消亡也同其他政体一样，是由于它所存在的一般性的缺点，虽然在政体本身，从它的特殊性质来说，是很好的。
为使人们了解这种政体，我将把最初五王的政体、塞尔维乌斯·图里乌斯的政体和塔尔克维纽斯的政体区别开来。
王位是由选举产生的；在最初五王时期，元老院享有最多的选举权。
在国王死后，元老院便研究是否要保持原有的政体不变。如果它认为要保持原有政体，就由元老院从它的成员中选任一个执行官，由他选定国王；这个选择须经元老院批准，由人民认可，并由占卜者担保。这三个条件如果缺少一个，就必须另行选举。
这种政制具有君主、贵族、平民三种政制的性质。当最初诸朝，权力是非常协调的，既没有嫉妒心，也没有争执。国王统帅军队，主持祭祀；他有权审判民事和刑事案件；他召集元老院会议，召集人民开会，将某些事务交付人民审议，并会同元老院决定其他事务。
元老院享有很大的权力。国王们常常选一些元老院议员让他们参加审判，国王们提交人民批准的事务，没有一件不是预先经元老院讨论过的。
人民有权选举执行官，批准新的法律；如果国王同意，人民并且有权宣战和媾和。人民却毫无司法权。杜露斯·霍斯蒂利乌斯把贺拉西交付人民审判，是有特殊的理由的，这些理由在狄欧尼西乌斯·哈利卡尔拿苏斯的书中可以看到。
在塞尔维乌斯·图里乌斯统治时期，政制改变了。元老院没有参加他的选举；他是使人民宣布他为王的。他放弃了对民事案件的审理，只保留了对刑事案件的审判权。他把一切事情都直接交人民公议，减轻了人民的赋税，而把整个重担放在贵族身上。因此，他越是削弱王权和元老院权威，便越是增强了平民的权力。
塔尔克维纽斯不要元老院也不要人民选他为王。他认为塞尔维乌斯·图里乌斯是一个篡夺者。塔尔克维纽斯夺取了王位，认为这是他世袭的权利；他把大多数元老院议员都杀掉；对残留着的元老院议员，他也不再谘询了，甚至在他审判时也不找他们参加。他的权力增加了，但原已招人憎恶的这个权力变得更让人憎恶了，因为他篡夺了人民的权力。他撇开人民自己制定法律，甚至制定了反对人民的法律。他要把三权集于一身，但是人民一旦想起他们自己曾经是立法者这一事实的时候，塔尔克维纽斯也就完了。
○第十三节 对于驱逐国王后的罗马国家的总看法
我们总离不开罗马人。今天我们在他们的首都也还是要离开新的宫殿去寻找废墟颓垣；就象骋目于万紫千红的草原的双眼，总爱看看岩石和山陵。
贵族世家一向享有极大的特权。这些门阀在国王们统治时期是非常显赫的，在国王们被逐以后变得更为重要。这就引起了平民的嫉妒，平民便想压制贵族。这种纷争只打击了政制而并没削弱政府，因为，只要官吏们保持住他们的权威的话，那末官吏们出身于哪一家族便是无关紧要的问题了。
象罗马当时这种选举制的君主国，必然需要一个强有力的贵族团体来支持它；否则，它将立即变成暴政或平民政治的国家。但是一个平民政治的国家则不需要家族的显贵来作支柱。因此，在国王时代本来是政制上必要的构成部分的贵族，在执政官时代便成为多余的了；平民就可以压制贵族而不致自遭毁灭，就可以变革政制而不致使政制败坏。
塞尔维乌斯·图里乌斯压制了贵族以后，罗马由国王之手落入平民之手是当然的。但是平民在压制了贵族之后则无需惧怕重新落入国王之手。
一个国家可由两种方式发生变化：一种是由于政制的修改，一种是由于政制的败坏。如果国家保持原则而政制发生变化，那就是政制修改了；如果政制发生变化而国家丧失了原则，那就是政制败坏了。
罗马在驱逐国王以后，按照当时形势本应变成一个民主国。平民已经享有了立法权，因为是平民一致的投票把国王驱逐了的。如果平民不把这种意志坚持到底，塔尔克维纽斯派就随时可以复辟。如果说，平民驱逐国王是为着要受一些家族的奴役，那是不合理的。因此，当时的情势的要求是罗马应成为一个民主国；但是事实上民主政治并没有在罗马出现。所以当时有必要削减贵族的权力，法律有必要倾向于民主政治。
一个国家当不知不觉地由一种政制过渡到另一种政制的时候，往往比单纯地在这一种或那一种政制统治下更为繁荣。因为那时政体的一切动力都很紧张，所有的公民都提出了自己的主张；人们或者是相互攻击或者是彼此结好；而在保卫衰落的政制的人和提倡新政制的人之间则开展着一种高尚的竞争。
○第十四节 国王被逐后三权的划分如何开始变化
四件事情严重地危害了罗马的自由：一贵族独占了一切宗教的、政治的、民政的和军事的职位；二执政府拥有过大的权力；三人民受到欺侮；四人民在选举上几乎不发生任何作用。人民所纠正的就是这四种弊端。
一人民要求规定：平民可希望充任某些公职。并一步一步地获得担任除摄政官以外的一切公职。
二人民解散了执政府而代之以几个官职。他们设立了裁判官，给他们审判私讼案件的权力；他们任命了检察官以便对公罪提出审判；他们设立了市政官，掌理民政；他们设立了财政官，以管理公共财务；他们设了监察官，给以原属执政官们规定有关公民风尚事项及国家各个不同团体的临时体制的立法权。这样，执政官们的主要特权就剩下主持人民大会、召开元老院会议和统辖军队了。
三“神圣的法律”设立了护民官。他们随时可以制止贵族的计谋，不只防止了对某个人的特殊性的侵害，而且还防止了对公共利益的一般性的侵害。
最后，平民在公共的决议上增大了自己的影响。罗马人民是按照“百人团”、“族区”和“部落”这三个方式来划分的。他们进行选举时就按照这三种方式的一种召集会议，组织起来。
在第一种方式下，贵族、要人、富人、元老院——这些差不多是一回事——几乎拥有全部权力；在第二种方式下，他们的权力小一些；在第三种方式下，他们的权力更小。
按百人团划分，与其说是人的划分，不如说是门第和财产的划分。全体人民分作一百九十三个百人团，每团有一票表决权。贵族和要人们组成了开头的九十八个百人团，其余的公民组成另外的九十五个百人团。这样划分的结果，贵族们便成为选举的主人了。
按族区划分时，贵族就没有同样的好处了。但他们还是有好处的。占卜是必要的事，而司理占卜的是贵族。向人民提出任何建议，都须首先提交元老院，并经元老院通过决议批准。但是按部落划分时，既没有占卜的问题，也没有元老院决议的问题，贵族被排除了。
人民总是力图把习惯上依百人团召开的会议变成依族区召开的会议；把习惯上依族区召开的会议变成依部落召开的会议。这就使公共事务的处理由贵族手中落入平民之手。
所以当平民获得了审判贵族的权利的时候这种权利是从科利奥兰奴斯案件开始的，平民主张依部落而不依百人团召开会议进行审判。当人们为着人民的利益设立了护民官和市政官等新官职时，人民争得按族区召开会议来任命这些官吏。当人民的权力巩固了的时候，他们便争得按部落召开会议来任命。
○第十五节 罗马如何在共和国极盛时期突然丧失了自由
当贵族和平民进行火热的争议的时候，平民要求制定固定的法律，使人们不再凭一时的意想或专横权力进行审判。元老院在抗拒很久以后，终于同意了。人民任命了十大官来制定这些法律。因为十大官要给几乎不能相容的集团制定法律，所以人们认为应该赋予十大官以巨大的权力。人们停止了一切官吏的任命；并在各“人民会”中选出了十大官作为共和国唯一的执政者。于是十大官具有了执政官的权力和护民官的权力。一种权力给他们以召集元老院会议的权利，另一种权力给他们以召集人民会议的权利；但是他们并没有召开过元老院会议，也并没有召开过人民会议。在共和国内这十个人独占全部的立法权、全部的行政权和全部的司法权。罗马发现自己已屈服在同塔尔克维纽斯时代一样残酷的暴政之下了。当塔尔克维纽斯倒行逆施的时候，罗马对他所篡夺的权力感到愤怒；当十大官倒行逆施的时候，罗马对自己赋予他们的权力感到惊讶。
但这是怎样的一种暴政制度啊！这个暴政制度是由一些单凭民政知识而取得军事和政治权力的人们制造出来的。这些人在当时情况之下，需要公民们在国内怯懦，便于统治，但又需要公民们在国外勇敢，好来保护他们！
维珍妮的父亲，把她作为贞节和自由的牺牲品。她死亡时的悲惨景象使十大官的权力宣告消亡。每个人都自由了，因为每个人都曾经受到了侵害。每个人都成为公民了，因为每个人都感到自己是元老。元老院和人民又恢复了过去所交给可笑的暴君们的那种自由。
罗马人民比其他人民更易于为悲惨景象所激动，鹿克里蒂亚染血的尸体的悲惨景象结束了王权制度。债务人遍体鳞伤，出现于大庭广众之中，便引起了共和体制的变更。目睹维珍妮的死，促使人们驱逐十大官。要把曼利乌斯判刑就必须不让人民观看他曾保卫过的卡比多尔神殿。凯撒沾满了鲜血的长衣，使罗马重新受到奴役。
○第十六节 罗马共和国的立法权
在十大官治下，没有可以争执的权利；但是当自由恢复时，人们看到嫉妒又产生了，只要贵族还剩有什么特权，平民就加以剥夺。
如果平民只满足于剥夺贵族的特权而不侵害贵族的公民资格本身的话，害处还可以少一些。当人民按照族区或百人团召集会议时，元老院议员、贵族和平民都参加了。在争执中，平民争得了一点，就是不需要贵族和元老院，平民可以单独制定法律，即所谓“平民制定法”；制定这种法律的人民会称为部落人民会。因此在某些场合，贵族完全不能参与立法，而服从国家另外的一个团体的立法权。这是自由的狂热。人民为了要建立民主政治，反而破坏了民主政治的原则本身。这样过分的一种权力看来必将毁灭元老院的权力。但是罗马有一些令人赞美的制度，尤其是其中的两种制度：一种调整了人民的立法权，另一种限制了人民的立法权。
监察官和他们以前的执政官可以说是每五年把人民的整个机构重新组织改建一次；他们对具有立法权力的机关本身也进行立法。西塞罗说：“监察官提贝留斯·格拉古不用雄辩的力量，而是说一句话，做个手势，就把脱离奴籍的人放进这个城市的部落中去了；如果他没有这样做，那末我们今天勉强维持着的这样一个共和国早就不存在了。”
另一方面，元老院有权力设立一个独裁官，而把共和国从人民手中剥夺了去；在独裁者面前主权者低头，最平民化的法律也哑然无声了。
○第十七节 罗马共和国的行政权
人民对自己的立法权，是那样多疑善防，但对自己的行政权却不那么在意。他们把行政权几乎完全交给元老院和执政官们；他们几乎只保留了选举官吏以及批准元老院和将军们的行为的权利。
罗马的欲望是发号施令，罗马的野心是征服一切。它过去强取豪夺，这时仍然是强取豪夺。它不断有大的事情发生：不是它的敌人阴谋反对它，就是它阴谋反对它的敌人。
罗马在行动上一面要有英雄的勇敢，一面要有极度的智慧，依据情势，国事不能不由元老院管理了。人民在立法权的各方面都和元老院抗争，因为人民生怕失掉自由。在行政权的各方面他们和元老院没有任何争议，因为人民生怕失掉光荣。
元老院握有极大部分行政权，所以波利比乌斯说，外国人都以为罗马是一个贵族政治的国家。元老院处理国家的财政，并且招人承揽租税的征收；它是同盟国间争执的仲裁者；它决定战争与和平，并在这一方面领导执政官们；它规定罗马军队和盟国军队的数目，把领地和军队分配给执政官或统辖军队的执政官们，并在统辖期满时任命继任者；它决定凯旋的荣典，接受和派遣使节；它册立各盟国的君王，对他们进行奖惩和审判，授予或剥夺他们作为罗马人民同盟者的称号。
执政官们募集他们应率领作战的军队，他们统率陆军或海军，支配各盟国；他们在各领地握有共和国的全部权力；他们允许战败的人民来议和，强迫被征服者接受条件，或把事情提交元老院处理。
在早期，当人民在某种程度上参预媾和与战争的时候，他们所行使的与其说是立法权不如说是行政权。他们几乎只是批准国王们和国王制以后的执政官或元老院所做的事情。他们远非战争的决定者，我们看到执政官或元老院往往不顾护民官的反对而进行战争。但是，当人民为繁荣所陶醉时，人民便扩大自己的行政权力。于是，人民自己委派军团将校，这些将校以前是由将军们任命的；在第一次布匿战争的前夕，人民规定只有他们自己有权宣战。
○第十八节 罗马政府中的司法权
司法权曾经被赋予人民、元老院、官吏和某一些法官。我们应该看一看这种权力是如何分配的。我从民事案件说起。
国王被逐后，执政官们掌理司法，继执政官之后，由裁判官们掌理司法。塞尔维乌斯·图里乌斯放弃了民事案件的审判权，而执政官们除了极少的案件而外，也不审理民事案件，——由于这个缘故，人们称这类极少的案件为“非常案件”——执政官们满足于仅仅任命法官和组织掌理审判的法庭。从《狄欧尼西乌斯·哈利卡尔拿苏斯全集》中所载阿比乌斯·格老狄乌斯的演说去看，好象从罗马２５９年起，这已被罗马人视为既定的习惯；人们把它回溯到塞尔维乌斯·图里乌斯时代，它并不太古。
每年大裁判官造一份名单或表册，把他所选定在他任职年内担任法官职务的人员提出。每一个案件，人们就从这个名单或表册中选派相当名额的法官审理。这和今天英国的做法差不多一样。这对于自由是很有利的，因为大裁判官所选定的法官是经过当事人们同意的，今天在英国诉讼人们在极多的场合可以申请法官回避，这和罗马这个习惯差不多一样。
这些法官只裁决事实问题，例如某一笔款是否已还清；人们是否曾经做过某一行为这类问题。但是关于法律问题，因为它们要求一定的裁判能力，所以由“十人裁判所”审理。
国王们保留对刑事案件的审判。执政官们继承了这种职务。执政官布鲁图斯就是根据这种权力把他的子女和塔尔克维纽斯派的阴谋者们处死。这项权力是过分的。执政官们已经有军事的权力，他们就把这种权力施展到民政上去；他们的审判并没有司法的形式，与其说是裁判，毋宁说是暴力行为。
于是便产生了瓦烈利法。这项法律许可把执政官们危害公民生命的一切命令提请人民公断。执政官们除了依据民意而外，再也不能对一个罗马公民宣告死刑了。
在塔尔克维纽斯派第一次阴谋复辟的时候，人们看到执政官布鲁图斯审判了罪犯。在第二次阴谋的时候，便召集元老院和人民会进行审判。
被称为神圣的那些法律，给平民设立了护民官。护民官们组成了一个机构，这个机构开头曾有无限的要求。平民提出要求时的放纵粗暴，元老院许与时的宽松轻易，二者不相上下。过去瓦烈利法曾准许提请人民公断，该法所谓人民便包括着元老院议员、贵族和平民。到这时，平民则规定，请求公断要向他们提出。不久，平民能否审判贵族的问题便发生了，成为一个争论的题目。这个争论由科利奥兰奴斯案产生，并随着该案而结束。护民官在人民面前控告科利奥兰奴斯。科利奥兰奴斯违背瓦烈利法的精神，主张说他是贵族只能由执政官们审判。平民违背同一法律的精神，主张科利奥兰奴斯只能由平民审判；平民并对科利奥兰奴斯进行审判。
十二铜表法改变了这个情况。该法规定，凡涉及一个公民的生死问题时，只能在人民大会上作出决定。因此，平民团体或是和它同性质的、按照部落的划分而召开的人民会，将只能审判仅仅科处罚金的犯罪。判处死刑需要的是“法律”，科处罚金，则只需要“平民制定法”。
十二铜表法的这个规定是非常明智的，它在平民机构和元老院之间建立了一种美好的协调。因为二者的管辖范围既取决于处罚的重轻和犯罪的性质，那末彼此就必须共同协商了。
瓦烈利法清除了罗马政府中一切和希腊英雄时代的君王们的政府有关联的制度的残余。执政官们已不再具有惩罚犯罪的权力了。虽然一切犯罪都是“公”的性质，但是必须把那些对公民彼此间的利害关系较大的犯罪和那些在国家与公民的关系上对国家利害关系较大的犯罪，区别开来。前一种犯罪叫做“私罪”，后一种犯罪叫做“公罪”。公罪由人民亲自审判；如果是私罪，则人民对每一个案件特别任命一个检察官，进行追诉。人民经常从官吏中选派这个检察官，但有时也选派平民来担任。这种检察官即所谓公罪检察官。十二铜表法提到过这种检察官。
检察官任命所谓主任法官；主任法官则依抽签方式选定其他各法官，组织法庭，主持审判。
在这里最好也指出元老院如何参加检察官的任命事项；这样，人们可以看见在这件事情上各方权力如何得到平衡。有时候元老院任命一个独裁官，执行检察官的职务；有时候元老院命令由护民官召集人民开会任命检察官；有时候人民委派一个官吏向元老院作关于某一罪行的报告，并要求元老院任命一个检察官，这在狄特·李维的著作中路西乌斯·斯基比欧的审判案里可以看到。
罗马６０４年，上述各种临时性的任命一部分变成永久性的任命。人们逐渐地把所有刑事的事件分为不同的部类，即分为不同的“永久性的问题”。又设立了不同的大裁判官，每人分掌一类问题。大裁判官在一年期间有权力审判和这类问题有关的犯罪。任满后，他们便出任领地的长官。
在迦太基，百人元老院是由终身任职的法官们所组成的。但在罗马，大裁判官的任期是一年；其他法官的任期甚至还不到一年，因为他们是有案子才选派的。在本章第六节人们已经看到，在某些政府中，这项规定对于自由是如何有利。
在格拉古兄弟当政之前，法官们是从元老院议员中选任的。提只留斯·格拉古则命令规定从骑士即第二等公民中选任法官。这是一个很大的变化，所以该护民官自夸说，他单只提出一个法律案就斩断了元老院议员们的神经。
应该指出，三权可以依据同政制的自由的关系分配得很好，虽然在同公民的自由的关系上就不能分配得那么好。在罗马，人民握有最大部分的立法权力；又握有行政权力的一部分和司法权力的一部分。这是一个巨大的权力，需要有另一种权力来和它相抗衡。元老院虽握有相当大的一部分行政权力和立法权力的某一方面，但这不足以和人民相抗衡。元老院必须参与司法权。当法官们由元老院议员选任时，它是有一部分司法权的。当格拉古兄弟剥夺了元老院议员的司法权力时，元老院就不能再抵抗人民了。他们侵害了政制的自由，为的是要维护公民的自由；但是公民的自由却和政制的自由一起消亡了。
结果便产生了无数的弊害。当内乱方酣，几乎没有政制存在的时候，人们把政制改变了。骑士们已不再是联系人民与元老院的中间阶级；政制的链条被打断了。
那时甚至有一些特殊的理由阻碍着审判工作转人骑士们之手。罗马政制的基础原则是：要当兵就要有相当的财产，以便在行为上向共和国负责。骑士们作为最有钱的人，组成了罗马的“军团”的骑兵。当他们的威望增高的时候，他们就不愿再在这种部队中服务了。因此就不能不募集另一种骑兵了。马利乌斯就把无论什么人都征募入“军团”当兵，而共和国也很快灭亡了。
此外，骑士是共和国的租税包收人。他们是贪得无厌的；他们在灾难中播种灾难；他们在社会贫困中制造社会贫困。绝不应给这种人司法的权力；反之，他们应不断受到法官们的监视。我们应当谈这点来夸扬法兰西的古代法律；它们对于事务人员的不信任就和对敌人的不信任一样。当罗马的租税包收人掌理审判的时候，道德、民政、法律、官职和官吏，这一切就全都完了。
关于这点，狄奥都露斯·西库露斯和狄欧著作的一些断篇中有十分率真的描述。狄奥都露斯说，“穆蒂乌斯·斯开沃拉想要恢复古代的风俗并依靠自己的财产过俭省而正直的生活。因为他的前任诸人和当时在罗马掌理审判的租税包收人勾结在一起，所以他的前任诸人使各领地充满了各种的犯罪。但是斯开沃拉恰如其分地对待这些租税包收人，把那些投他人入狱的人投进了监狱。”
狄欧告诉我们，他的副官普布里乌斯·路蒂利乌斯同样为骑士们所厌恶；所以当他回国时，骑士们便控告他曾接受贿赂，因而被判处罚金。他立即变卖了他的财产。人们发现他的财产比人们控告他盗窃的财产要少得多，这时他的洁白无罪已很明显；他并且提出了他的财产的各项所有权证书。他不愿再留在这个城里，和这类的人们在一起。
狄奥都露斯又说，“意大利人在西西里买了大批的奴隶来耕种他们的田地，并照管他们的牲畜；但却不给他们食物。这些可怜的人被迫以长矛和棍棒武装自己，穿着兽皮，四周有大狗随伴，到大路上去抢劫。整个领地都受到蹂躏。当地的人，除了在城郭内的东西而外，不能说有属于自己的东西。没有总督也没有大裁判官能够或愿意反对这种混乱，或敢于惩罚这些奴隶，因为这些奴隶是罗马掌理审判的骑士们的奴隶。”但这正是奴隶战争原因之一。我只要说一句话，就是：骑士这一行业的人，唯利是图，经常向别人提出要求，而别人却不能向他们要求任何东西。他们冷酷无情，使富人穷困，穷人更穷；这行业的人不应当在罗马掌理审判权。
○第十九节 罗马各领地的政府
三种权力在罗马分布的情形就是如此。但在各领地则远非如此。在中央是自由的，在边疆则施行着暴政。
当罗马只统治意大利时，各地人民是作为联盟者被治理的。每个共和国的法律都为人们所遵行。但是当罗马征服更多地方时，元老院不能直接监督各领地，驻在罗马的官吏就不可能治理这个帝国了。这时候，就不能不派遣大裁判官和总督到各领地去。那末，三种权力的这种协调就不再存在了。派出去的官吏拥有一种权力；这种权力是罗马一切职位的权力的综合。我说的是，甚至有元老院的权力，有人民的权力。他们是专制的官吏，十分适宜于派往遥远地区。他们施行三权，虽在罗马共和国，却无异于土耳其的总督。——如果我可以使用这个名词的话。
我们在别的地方已经说过，这些人在共和国内，由于事物性质的关系，是兼有文职和武职的。因此，当共和国进行征服时，几乎就不可能推行共和政体，并依照共和政制的形式统治被征服地。
而且，在实际上，它派去治理被征服国的官吏既拥有民政的和军事的行政权力，他也就很有必要拥有立法的权力，因为除他以外谁能制定法律呢？他也必须有司法权力，因为谁能离开他而独自进行审判呢？因此，共和国所派遣的总督就必须拥有三权，象罗马各领地的总督一样。
君主国比较容易推行自己的政体，因为它所派遣出去的官吏有的拥有民政的行政权，有的拥有军事的行政权；这样便不能产生专制主义。
罗马公民只能受人民的审判，这对罗马公民是一项有重大意义的特权。没有这个特权的话，在各领地里，罗马公民就要屈服于总督或大裁判官的专横权力之下。这种暴政，罗马是完全感觉不到的，因为这种暴政只施行于被征服的民族。
因此，在罗马的世界里，同在拉栖代孟一样，自由的人极端自由，当奴隶的人受到极端的奴役。
当公民纳税的时候，征税的办法是非常公道的。人们沿用塞尔维乌斯·图里乌斯的税例，即依据财富的多寡把所有的公民划分为六级，并按每个公民在政府所负责任大小的比例规定税额。结果，声望大，便受高额税的苦恼；声望小，便得到少额税的安慰。
还有一件令人叹羡的事情，就是：塞尔维乌斯·图里乌斯的等级划分可以说是政制的基本原则；因此，征税上的公平和政体的基本原则连结在一起，不可能取消征税的公平而不取消政体的基本原则。
但是当罗马纳税可以随意，或是根本就完全不纳税的时候，各领地却正遭受骑士们的蹂躏，骑士们那时是共和国的租税包收入。我们已经谈到他们扰乱人民的事情；这种事情充满了史册。
米特里达特说：“整个亚洲等待着我做它的解放者。总督们的掠夺，事务人员的勒索，审判中的诬陷，激起了人们对罗马人无比的仇恨。”
各个领地的力量为什么丝毫没有增加共和国的力量，反而削弱了它，原因就在这里。各个领地把罗马自由的丧失看做是自己自由的新纪元的建立，原因就在这里。
○第二十节 本章结语
我愿意研究我们所知道的一切宽和政体三权分布的情况，并根据它来计算其中每一种政体所能够享有的自由的程度。但是探究一个题目不应穷源尽委到了不留任何事情给读者做。问题不应该是让人去阅读，而应该是让人去思考。
我把同政制相关联的政治自由的法律和同公民相关联的政治自由的法律区别开来。前者是本章的论题，后者将在下章加以讨论。
○第二节 自由一词的各种涵义
没有一个词比自由有更多的涵义，并在人们意识中留下更多不同的印象了。有些人认为，能够轻易地废黜他们曾赋与专制权力的人，就是自由；另一些人认为，选举他们应该服从的人的权利就是自由；另外一些人，把自由当作是携带武器和实施暴力的权利；还有些人把自由当作是受一个本民族的人统治的特权，或是按照自己的法律受统治的特权。某一民族在很长时期内把留长胡子的习惯当作自由。又有一些人把自由这个名词和某一种政体联系在一起，而排除其他政体。欣赏共和政体的人说共和政体有自由。喜欢君主政体的人说君主政体有自由。结局每个人把符合自己习惯或爱好的政体叫做自由。在一个共和国内，人们诉苦时，经常看不见也不十分注意那些痛苦的制造者，而且在那里法律的声音似乎十分响亮，执行法律的人却很少有什么声音，因此，人们通常认为共和国有自由，而君主国无自由。还有一点：在民主政治的国家里，人民仿佛是愿意做什么几乎就可以做什么，因此，人们便认为这类政体有自由，而把人民的权力同人民的自由混淆了起来。
○第三节 什么是自由
在民主国家里，人民仿佛愿意做什么就做什么，这是真的；然而，政治自由并不是愿意做什么就做什么。在一个国家里，也就是说，在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情。
我们应该记住什么是“独立”，什么是“自由”。自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。
○第四节 续前
民主政治和贵族政治的国家，在性质上，并不是自由的国家。政治自由只在宽和的政府里存在。不过它并不是经常存在于政治宽和的国家里；它只在那样的国家的权力不被滥用的时候才存在。但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！
从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。我们可以有一种政制，不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事。
○第五节 各种国家的目的
虽然一般地说，一切国家都有一个相同的目的，就是自保，但是每一个国家又各有其独特的目的。扩张是罗马的目的；战争是拉栖代孟的目的；宗教是犹太法律的目的；贸易是马赛的目的；太平是中国法律的目的；航海是罗德人的法律的目的；天然的自由，是野蛮人施政的目的；君主的欢乐，一般说来，是专制国家的目的；君主和国家的光荣，是君主国家的目的；每个个人的独立性是波兰法律的目的，而其结果则是对一切人的压迫。
世界上还有一个国家，它的政制的直接目的就是政治自由。我们要考察一下这种自由所赖以建立基础的原则。如果这些原则是好的话，则从那里反映出来的自由将是非常完善的。
在政制中发现政治自由，并非十分困难的事。如果我们能够看见自由之所在，我们就已经发现它了，何必再寻找呢？
○第六节 英格兰政制
每一个国家有三种权力：一立法权力；二有关国际法事项的行政权力；三有关民政法规事项的行政权力。
依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们将称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力。
一个公民的政治自由是一种心境的平安状态。这种心境的平安是从人人都认为他本身是安全的这个看法产生的。要享有这种自由，就必须建立一种政府，在它的统治下一个公民不惧怕另一个公民。
当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。
如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。
如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。
欧洲大多数王国是政体宽和的，因为享有前两种权力的国王把第三种权力留给他的臣民去行使。在土耳其，这三种权力集中于苏丹一人身上，所以可怖的暴政统治着一切。
在意大利各共和国，三种权力合并在一起，所以自由反比我们的君主国还少。因此，为自保起见，这些国家的政府也需要采用象土耳其政府所采用的那种残暴的手段，国家检察官以及密告者随时可以投进密告书的狮子口，这二者的设置就是证明。
试看这些共和国的公民是处在何等境遇中！同一个机关，既是法律执行者，又享有立法者的全部权力。它可以用它的“一般的意志”去蹂躏全国；因为它还有司法权，它又可以用它的“个别的意志”去毁灭每一个公民。
在那里，一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。
因此，企图实行专制的君主总是首先独揽各种职权；欧洲就有一些国王独揽国家的一切要职。
我肯定地认为，意大利各共和国的纯粹世袭的贵族政治，并不完全与亚洲的专制主义相同。在这些共和国中，官吏数目众多，有时候就使政治宽和些；所有的贵族也不老是同意相同的计划；而且在那里，因设有各种机关，宽严可以相济。因此，在威尼斯立法权属于大议会，行政权属于常务会，司法权属于四十人会。但是，缺点在于：这些不同机关都是由同一阶层的官吏组成的，这几乎就形成一个同一的权力。
司法权不应给与永久性的元老院，而应由选自人民阶层中的人员，在每年一定的时间内，依照法律规定的方式来行使；由他们组成一个法院，它的存续期间要看需要而定。
这样，人人畏惧的司法权，既不为某一特定阶级或某一特定职业所专有，就仿佛看不见、不存在了。法官不经常出现在人们的眼前；人们所畏惧的是官职，而不是官吏了。
即使在控告重罪的场合，也应允许罪犯依据法律选择法官；或者至少允许他要求许多法官回避，结果所剩余的审案的法官就象都是由他选择的了。
其他的两种权力则可以赋予一些官吏或永久性的团体，因为这二者的行使都不以任何私人为对象；一种权力不过是国家的一般意志，另一种权力不过是这种意志的执行而已。
但是，法院虽不应固定，然而判例则应该固定，以便做到裁判只能是法律条文的准确解释。如果裁判只是法官的私人意见的话，则人民生活在社会中将不能确切地知道他所承担的义务。
法官还应与被告人处于同等的地位，或是说，法官应该是被告人的同辈，这样，被告人才不觉得他是落到倾向于用暴戾手段对待他的人们的手里。
如果立法机关让行政机关有权利把能够为自己的善良行为提出保证的公民投进监狱的话，自由就不再存在了；但是，如果他们犯了法律所规定的重罪，需要立刻加以逮捕追究刑事责任时，则不在此限。在这种场合，他们只是受法律力量的支配，所以仍旧是真正自由的。
但是，如果立法机关认为由于某种危害国家的阴谋或通敌情事，国家已处于危险境地的时候，它可以在短促的、一定的期间内，授权行政机关，逮捕有犯罪嫌疑的公民；这些人暂时失去了自由，正是为了保持他们的自由于永远。
这是补救拉栖代孟民选长官的虐政和同样专制的威尼斯国家审理官的缺陷的唯一的合理方策。
在一个自由的国家里，每个人都被认为具有自由的精神，都应该由自己来统治自己，所以立法权应该由人民集体享有。然而这在大国是不可能的，在小国也有许多不便，因此人民必须通过他们的代表来做一切他们自己所不能做的事情。
人们对自己的城市的需要比对其他城市的需要，了解得更是清楚；对邻居的才能比对其他同胞的才能，判断起来要正确得多。所以，立法机关的成员不应广泛地从全国人中选举；而应在每一个主要地域由居民选举代表一人。
代表的最大好处，在于他们有能力讨论事情。人民是完全不适宜于讨论事情的。这是民主政治重大困难之一。
已接受选民一般指示的代表不必在每一件事情上再接受特别的指示，象在德意志议会中所实行的那样。事事请示选民，固然会使代表们的发言更能表达国家的声音；但是，这将产生无限的拖延，并使每一个代表都成为其他代表的主人，而且在最紧急的时机，全国的力量可能为一人的任性所阻遏。
悉尼先生说得好，议员们如果是代表人民的一个团体——如在荷兰——的话，他们应对选民负责；如果是代表市邑——如在英国——的话，则是另一回事。
各地区的公民在选举代表时都应该有投票权。但那些社会地位过于卑微，以致被认为没有自己意志的人则除外。
古代的大多数共和国有一个重大的弊病，就是人民有权利通过积极性的、在某种程度上需要予以执行的决议。这是人民完全不能胜任的事情。他们参与政府应当只是选举代表而已，这是十分适合他们的能力的。因为，准确了解别人有多少才能的人虽然为数不多，但是每一个人都能够在大体上知道他所选举的人是否比其他大多数人更为通达事理。
代表机关不是为了通过积极性的决议而选出的，因为这是它所做不好的事；代表机关是为着制定法律或监督它所制定的法律的执行而选出的。这是它能够做得很好的事，而且只有它能够做得好。
在一个国家里，总是有一些人以出身、财富或荣誉著称；不过，如果他们和平民混杂在一起，并且和其他的人一样只有一个投票权，公共的自由将成为对他们的奴役，而且他们不会有保卫这种自由的任何兴趣，因为大多数的决议将会是和他们作对的。所以，他们参与立法的程度应该和他们在国家中所享有的其他利益成正比例。如果他们组成一个团体，有权制止平民的侵犯，正如平民有权制止他们的侵犯一样，这点将能够实现。
因此，贵族团体和由选举产生的代表平民的团体应同时拥有立法权。二者有各自的议会、各自的考虑，也各有自己的见解和利益。
在上述三权中，司法权在某种意义上可以说是不存在的。所余的只有二权了；这二权需要一种权力加以调节，使它们趋于宽和，而立法团体由贵族组成的部分是极适合于产生这种效果的。
贵族的团体应该是世袭的。首先因为它在性质上就是如此。其次，是因为它有强烈的愿望要保持它的特权。这些特权本身就是人们所憎恶的，如果在一个自由国家里，一定会时常处于危险之中。
不过，一种世袭的权力很容易被用来追求私利而忘记平民的利益，所以在人们最想贬损这一权力的事项上，例如关于征收银钱的法案之类，这个世袭权力在立法上应该只有反对权，而不应该有创制权。
我所谓创制权，是指自己制定法令或修改别人所制定的法令的权利。我所谓反对权，是指取消别人所作决议的权利；这是罗马护民官的权力。虽然有否决权的人也就可能有批准权，但是，这种批准只是他不行使否决权的一种表示而已，是从否决权引伸出来的。
行政权应该掌握在国王手中，因为政府的这一部门几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比由几个人管理好些；反之，属于立法权力的事项由许多人处理则比由一个人处理要好些。
如果没有国王，而把行政权赋予一些由立法机关产生的人的话，自由便不再存在了；因为这两种权力便将合而为一，这些相同的人有时候同时掌握这两种权力，而且无论何时都能够同时掌握它们。
如果立法机关长期不集会，自由便不再存在。因为下列二事之一必将发生。一个是，不再有立法机关的决议，以致国家陷于无政府状态；另一个是，这些决议将由行政机关来做，而行政权将要变成专制的。
立法机关时时集会也不必要。这不但对代表不便，而且将过度地占据行政者的时间与精神；行政者将不关心行政而只考虑如何防护它的特权和它所具有的行政权利。
此外，如果立法机关不断地集会的话，那末我们只能用新议员去补死去的议只的缺而已；在这种情形下，如果立法机关一旦腐化，那就不可救药了。倘若立法机关可以改选，则对本届立法机关有意见的人便可有理由寄希望于下一届。反之，倘若同一个立法机关永存不变，则人民一旦看见它腐化了，便不再寄任何希望于它所制定的法律；人民或者将愤怒起来，或者是对它漠然不顾了。
立法机关不应自己召集开会。因为一个团体只有在开了会之后才能被认为具有意志；而且，如果它不是全体都参加会议的话，便有参加会议的一部分和未参加会议的一部分，就说不清哪一部分真正是立法机关了。又如果立法机关有自己闭会的权利的话，它就可能永不闭会。在它想侵犯行政权的时候，这是一件危险的事。此外，立法机关集会的时间，有适宜的，也有不适宜的，所以，行政权应根据它所了解的情况规定会议的召集时间和期限。
如果行政权没有制止立法机关越权行为的权利，立法机关将要变成专制；因为它会把它所能想象到的一切权力都授予自己，而把其余二权毁灭。
但是，立法权不应该对等地有箝制行政权的权利。因为行政权在本质上是有范围的，所以用不到再对它加上什么限制；而且，行政权的行使总是以需要迅速处理的事情为对象。罗马护民官拥有不当的权力，他们不但可以箝制立法而且可以牵制行政，结果造成极大的弊害。
不过，虽然在一个自由国家中，立法权不应有箝制行政权的权利，但是它却有权利并应该有权利审查它所制定的法律的实施情况；英格兰政府比克里特和拉栖代孟优越的地方，就在于此。克里特的国家评议员和拉栖代孟的民选长官关于他们的施政情况都不必提出报告。
然而，不论是什么样的审查，立法机关不应有权审讯行政者本身，并因而审讯他的行为。他本身应该是神圣不可侵犯的，因为行政者之不可侵犯，对国家防止立法机关趋于专制来说是很必要的，行政者一旦被控告或审讯，自由就完了。
果真这样的话，国家就不是一个君主国，而是一种没有自由的共和国了。但是执政者如果没有坏的辅弼人员的话，他的施政是不会腐败下去的。这种坏的辅弼人员身为臣宰，而憎恨法律，虽然他们作为“人”来说，是受法律保护的。这种坏的臣宰应该受到追究与惩罚。英格兰政府优于尼得的政府的地方就在于此。尼得的法律不许传审民政官，——即使在他们卸任以后也是如此，人民所受的冤屈永远得不到伸平。
虽然一般说来司法权不应该同立法权的任何部分结合，但有三种例外，这是根据受审人的私人利益的。
显贵的人容易遭人忌妒；他们如果由平民来审判，就要陷于危险的境地而不能享有一个自由国家最渺小的公民所享有的受同等人裁判的特权。因此，贵族不应该被传唤到国家的普通法院，而应该被传唤到立法机关由贵族组成的那部分去受审。
有时会发生一种情形，就是法律既是明智的又是盲目的，因而在某些场合变得过严。但是我们已经说过，国家的法官不过是法律的代言人，不过是一些呆板的人物，既不能缓和法律的威力，也不能缓和法律的严峻。所以，我们刚刚提到的立法机关的由贵族组成的部分即贵族院，在审判贵族的场合是一个必要的法庭，而在缓和法律威力的场合也是个必要的法庭，即它有最高的权力，为着法律的利益，判处较轻的刑罚，从而缓和法律的严峻。
有时会发生另一种情形，就是某个公民在公务上侵犯了人民的权利，而犯了普通法官所不能或不愿惩罚的罪行。但是，一般说来，立法权不能审判案件；尤其在这种特殊的案件里，它所代表的人民就是利害关系的一造，更不能审判了。因此，它只能做原告。但它向谁提出控告呢？它是否要屈尊地向法院提出控告呢？——法院是比它低的机关，而且和它同样是由人民所组成，将要为这样一个有势力的原告的权威所左右。不，它不向法院提出控告，为了保持人民的尊严和被告个人的安全，立法机关代表平民的部分即众议院应向同机关代表贵族的部分即贵族院提出控告，后者和前者既无相同的利益，也无相同的欲望。
这是英格兰政府优于大多数古代共和国的地方；后者的弊病是，人民同时是法官又是控告者。
如上所述，行政应通过它的“反对权”来参与立法；否则，它便将失去它的特权。但是，立法如参与行政，行政也同样要丧失它的权力。
如果国王通过“裁定权”来参与立法，自由就不复存在了。不过，它又必须参与立法以自卫，所以他应当通过“反对权”来参与立法。
罗马政体的变更，就是因为拥有一部分行政权的元老院和拥有另一部分行政权的官吏，都不具有人民所享有的“反对权”。
这就是英格兰的基本政制：立法机关由两部分组成，它们通过相互的反对权彼此箝制，二者全都受行政权的约束，行政权又受立法权的约束。
这三种权力原来应该形成静止或无为状态。不过，事物必然的运动逼使它们前进，因此它们就不能不协调地前进了。
行政权仅能通过“反对权”参与立法，而不能参加立法事项的辩论。它甚至无须提案，因为它既然总是可以不批准决议案，它就能够否决它所不愿意人们提出的议案。
在某些古代共和国中，人民集体讨论国事，行政者同人民一齐提案一齐辩论，那是自然的，否则，决议一定混乱不堪。
如果行政者有决定国家税收的权力，而不只限于表示同意而已的话，自由就不再存在了，因为这样的行政权力就在立法最重要的关键上成为立法性质的权力了。
如果立法权不是逐年议定国家的税收，而是一次地作成永久性的决定，立法权便将有丧失自由的危险，因为如果这样则行政权便将不再依赖立法权了；又行政权既取得这种永久性的权利，则这个权力到底是它所固有的，或是他人授与的，对它就无关紧要了。如果立法权不是逐年议定，而交付给行政权以统率陆海军兵力的权限，乃是一次做出永久性的决定的话，结果也是相同。
为防止行政权的压迫行为，交托给它的军队就应该是由老百姓所组成的，并具有老百姓的精神，象马利乌斯以前的罗马一样。要做到这一点，只有两种方法：一种是，在军队中服役的人要有相当的财产，作为他在行为上应对其他公民负责的保证，服务期间又应以一年为限，象罗马的制度那样；另一种是，在设有常备军而兵士是由国内最卑贱的人充当的场合，立法权应有随时解散军队的权利，兵士应与人民杂居，不另设幕营、兵房和堡垒。
军队一经建立，就不应直接听命于立法机关，而应听命于行政；这是事物的性质决定的，因为军队的事业是行动多于议论的。
人们在思想中总是重勇敢而轻怯懦，重活泼而轻矜慎，重武力而轻谋略。军队总是轻视元老院而敬重军官。他们不重视立法机关的命令，因为他们认为立法机关是一些懦夫组成的，因此不配指挥他们。所以如果军队完全从属于立法机关，那末政府便将立即变成军事性的了。如果不变成军事性的话，那一定是由于某些特殊的情况。例如军队经常是分散的；或是分成许多军团，各军团属于不同的个别省分；或是各主要城市形势除要，便于防守，而无需军队。
荷兰比威尼斯更为安全；它可以淹死叛军，可以饿死叛军。因为叛军所占据的城市不能养活他们，因此生活陷于危殆。
如果在军队由立法机关节制的场合，某些特殊情况防止了政府变成军事性质的话，仍旧不免要遭遇到其他困难：即不是军队毁灭政府，就是政府削弱军队。
如果是政府削弱了军队，那必然是由于一种十分不可避免的原因所造成的。也就是说，是由于政府本身的弱点产生出来的。
试读塔西陀的伟大著作《日耳曼人的风俗》，就会发现，英国人是从日耳曼人那里吸取了他们的政治体制的观念的。这种优良的制度是在森林中被发现的。
人世间的一切事物都有一个终结，我们所谈的这个国家也终于有朝一日会失去自由，也会陷于灭亡。罗马、拉栖代孟和迦太基都已灭亡得干干净净了。当立法权比行政权更腐败的时候，这个国家就要灭亡。
探究英国人现在是否享有这种自由，这不是我的事。在我只要说明这种自由已由他们的法律确立起来，这就够了，我不再往前追究。
我无意借此贬抑其他政体，也并非说这种极端的政治自由应当使那些只享有适中自由的人们感到抑郁。我怎能这样说呢？我认为，即使是最高尚的理智，如果过度了的话，也并非总是值得希求的东西，适中往往比极端更适合于人类。
哈林顿在所著《大洋国》一书中，也曾研究过“一国政制所可能达到的最高度自由”的问题。不过，我们可以说，他只是在误认了自由的真面目之后才去寻找自由的；虽然拜占庭的海岸就在他的眼前，他却建造起卡尔西敦。
○第七节 我们所熟悉的君主国
我们所熟悉的一些君主国，不象刚刚谈过的那个君主国那样，以自由为直接目的；它们所追求的不过是公民、国家和君主的光荣。然而，从这种荣誉中却产生出一种自由精神，这种自由精神在这些国家里所能成就的伟大事业和所带来的幸福，并不亚于自由本身。
在这些国家中，三权的划分和建立并非以上述那个国家的政制为模范。每一个国家的权力有它独自的分法，依照这分法，三权都或多或少地接近于政治自由；要不这样的话，君主政体便蜕化为专制政体。
○第八节 关于君主政体，古人为什么没有很清楚的概念
古人不知道有以贵族团体为基础的政体，更不知道有以全国代表组成的立法机关为基础的政体。希腊和意大利共和国是一些城邦，各有自己的政府，它们的公民就在自己的城墙内集会。当罗马人兼并所有这些共和国以前，在意大利、高卢、西班牙和德意志，几乎没有一个地方有国王；这些地方，都是些小民族或小共和国；甚至非洲也从属于一个大共和国；小亚细亚则被希腊居留民所占领。所以那里找不到城市代表的实例，也找不到国家议会的实例；必须到波斯才能看见君主统治的政体。
当时的确有过联邦共和国，几个城市选派代表参加同一个议会。但是我要指出，建立在这种类型的政制上的君主国是不存在的。
我们所熟悉的君主国的最初雏形是这样形成的。大家知道，征服罗马帝国的日耳曼各民族是十分自由的民族。关于这点，只须一读塔西佗的《日耳曼人的风俗》就够了。这些征服者分布到全国各处，他们大都住在乡村，很少住在城市，当他们住在德意志的时候，他们可以召集整个民族的会议，当他们散处在被征服地的时候，便不能再这样做了。但是全民族仍需要象进行征服前那样讨论国事，于是他们通过代表们做这件事情。这就是我们哥特式政体的起源。它起初是贵族政治和君主政体的混合。当时有一种弊病，就是在那里平民都沦为奴隶。但它是一种好的政体，本身具有变成更好的政体的可能性。颁发奴隶释放书状的习惯刚刚形成；而且不久人民的民事上的自由、贵族和僧侣的特权、国王的权力三者之间便形成了一种高度的协调，所以在上述政体的存续期间，我想世界上没有一个政府能够象欧洲各地的政府那样宽和的了。一个征服民族的政体的败坏，竟形成了人类当时所能够想象到的最优良的政体，真是叫人惊奇！
○第九节 亚里士多德的想法
亚里士多德在论述君主政体的时候，显然感到困难。他把君主国分为五种；他不是按政制的形式来区分，而是按偶然的事情如君主的品德或邪恶，或者是按外在的事件如暴政之被篡夺或被继承来区分的。
亚里士多德把波斯帝国和拉栖代孟王国都列入君主国内。但是，谁不知道，一个是专制国家另一个是共和国呢？
古人不了解一君统治的政体中三权的分配，所以对君主政体不能够有一个正确的概念。
○第十节 其他政治家的想法
为了使一君统治的政体趋于宽和，伊庇鲁斯王阿利巴斯只想象到共和国。摩洛西人因为不知道怎样限制单一统治者的权力，设立了两个国王，这样他们削弱了国家，甚于削弱了统治权力；他们想要的是两个国王彼此竞赛，结果是两个国王互相敌视。
两个国王只在拉栖代孟是可以被容许的；这两个国王并不是政制的全部，而只不过是政制的一部分而已。
○第十一节 希腊英雄时代的国王
希腊的英雄时代，曾建立了一种君主国。这种君主国，仅仅昙花一现而已。那些曾经在技艺上有所发明，为民族进行过战争，收集流散者并分给他们土地的人，便取得了王位并把它传给子孙。这些人是国王，同时也是僧侣和法官。这是亚里士多德所谈的五种君主国之一，而且只有这一种君主国能给我们关于君主政制的观念，但这种政制的结构同我们今天的君主国的结构却是正相背驰的。
在这样的君主国里，三种权力的分配法是：人民握有立法权，国王执掌行政权和司法权；而在现代君主国中，君主执掌行政权和立法权或者至少一部分立法权，但他是不审判的。
在英雄时代的君主政体中，三种权力的分配是很不适当的。这些君主国都不能长久存在，因为人民有立法权，只要他们心思一动，便可把王权消灭，象他们到处所作的那样。
一个自由的民族，享有立法权而闭塞在城市里，城市里一切可厌的东西就变得更加可厌了。对这么一个民族，立法的巧妙处就应该是要懂得把司法权放置在最适当的地方。但是上述政体把司法权放在已经拥有行政权的人们的手中，这是再坏不过的。从那时起，君主成为可怕的人。但同时，由于君主没有立法权，君主又不能保卫自己，免受立法权的侵犯。因此，君主的权力太多而又不足。
希腊人还没有发现，君主真正的职务是任命审判官，而不是自己当审判官。他们的政策却与此背道而驰，以致单人统治的政体发展到了令人不能容忍的程度。他们所有的国王全都被驱逐了。希腊人没有想象到“单人统治的政体”也可能有三权的真正划分；他们只想“数人统治的政体”才有三权的划分，他们把这种政制叫作“普理斯”。
○第十二节 罗马君王的政体及其三权的划分
罗马君王们的政体，同希腊英雄时代的君王们的政体是有某些关联的。这种政体的消亡也同其他政体一样，是由于它所存在的一般性的缺点，虽然在政体本身，从它的特殊性质来说，是很好的。
为使人们了解这种政体，我将把最初五王的政体、塞尔维乌斯·图里乌斯的政体和塔尔克维纽斯的政体区别开来。
王位是由选举产生的；在最初五王时期，元老院享有最多的选举权。
在国王死后，元老院便研究是否要保持原有的政体不变。如果它认为要保持原有政体，就由元老院从它的成员中选任一个执行官，由他选定国王；这个选择须经元老院批准，由人民认可，并由占卜者担保。这三个条件如果缺少一个，就必须另行选举。
这种政制具有君主、贵族、平民三种政制的性质。当最初诸朝，权力是非常协调的，既没有嫉妒心，也没有争执。国王统帅军队，主持祭祀；他有权审判民事和刑事案件；他召集元老院会议，召集人民开会，将某些事务交付人民审议，并会同元老院决定其他事务。
元老院享有很大的权力。国王们常常选一些元老院议员让他们参加审判，国王们提交人民批准的事务，没有一件不是预先经元老院讨论过的。
人民有权选举执行官，批准新的法律；如果国王同意，人民并且有权宣战和媾和。人民却毫无司法权。杜露斯·霍斯蒂利乌斯把贺拉西交付人民审判，是有特殊的理由的，这些理由在狄欧尼西乌斯·哈利卡尔拿苏斯的书中可以看到。
在塞尔维乌斯·图里乌斯统治时期，政制改变了。元老院没有参加他的选举；他是使人民宣布他为王的。他放弃了对民事案件的审理，只保留了对刑事案件的审判权。他把一切事情都直接交人民公议，减轻了人民的赋税，而把整个重担放在贵族身上。因此，他越是削弱王权和元老院权威，便越是增强了平民的权力。
塔尔克维纽斯不要元老院也不要人民选他为王。他认为塞尔维乌斯·图里乌斯是一个篡夺者。塔尔克维纽斯夺取了王位，认为这是他世袭的权利；他把大多数元老院议员都杀掉；对残留着的元老院议员，他也不再谘询了，甚至在他审判时也不找他们参加。他的权力增加了，但原已招人憎恶的这个权力变得更让人憎恶了，因为他篡夺了人民的权力。他撇开人民自己制定法律，甚至制定了反对人民的法律。他要把三权集于一身，但是人民一旦想起他们自己曾经是立法者这一事实的时候，塔尔克维纽斯也就完了。
○第十三节 对于驱逐国王后的罗马国家的总看法
我们总离不开罗马人。今天我们在他们的首都也还是要离开新的宫殿去寻找废墟颓垣；就象骋目于万紫千红的草原的双眼，总爱看看岩石和山陵。
贵族世家一向享有极大的特权。这些门阀在国王们统治时期是非常显赫的，在国王们被逐以后变得更为重要。这就引起了平民的嫉妒，平民便想压制贵族。这种纷争只打击了政制而并没削弱政府，因为，只要官吏们保持住他们的权威的话，那末官吏们出身于哪一家族便是无关紧要的问题了。
象罗马当时这种选举制的君主国，必然需要一个强有力的贵族团体来支持它；否则，它将立即变成暴政或平民政治的国家。但是一个平民政治的国家则不需要家族的显贵来作支柱。因此，在国王时代本来是政制上必要的构成部分的贵族，在执政官时代便成为多余的了；平民就可以压制贵族而不致自遭毁灭，就可以变革政制而不致使政制败坏。
塞尔维乌斯·图里乌斯压制了贵族以后，罗马由国王之手落入平民之手是当然的。但是平民在压制了贵族之后则无需惧怕重新落入国王之手。
一个国家可由两种方式发生变化：一种是由于政制的修改，一种是由于政制的败坏。如果国家保持原则而政制发生变化，那就是政制修改了；如果政制发生变化而国家丧失了原则，那就是政制败坏了。
罗马在驱逐国王以后，按照当时形势本应变成一个民主国。平民已经享有了立法权，因为是平民一致的投票把国王驱逐了的。如果平民不把这种意志坚持到底，塔尔克维纽斯派就随时可以复辟。如果说，平民驱逐国王是为着要受一些家族的奴役，那是不合理的。因此，当时的情势的要求是罗马应成为一个民主国；但是事实上民主政治并没有在罗马出现。所以当时有必要削减贵族的权力，法律有必要倾向于民主政治。
一个国家当不知不觉地由一种政制过渡到另一种政制的时候，往往比单纯地在这一种或那一种政制统治下更为繁荣。因为那时政体的一切动力都很紧张，所有的公民都提出了自己的主张；人们或者是相互攻击或者是彼此结好；而在保卫衰落的政制的人和提倡新政制的人之间则开展着一种高尚的竞争。
○第十四节 国王被逐后三权的划分如何开始变化
四件事情严重地危害了罗马的自由：一贵族独占了一切宗教的、政治的、民政的和军事的职位；二执政府拥有过大的权力；三人民受到欺侮；四人民在选举上几乎不发生任何作用。人民所纠正的就是这四种弊端。
一人民要求规定：平民可希望充任某些公职。并一步一步地获得担任除摄政官以外的一切公职。
二人民解散了执政府而代之以几个官职。他们设立了裁判官，给他们审判私讼案件的权力；他们任命了检察官以便对公罪提出审判；他们设立了市政官，掌理民政；他们设立了财政官，以管理公共财务；他们设了监察官，给以原属执政官们规定有关公民风尚事项及国家各个不同团体的临时体制的立法权。这样，执政官们的主要特权就剩下主持人民大会、召开元老院会议和统辖军队了。
三“神圣的法律”设立了护民官。他们随时可以制止贵族的计谋，不只防止了对某个人的特殊性的侵害，而且还防止了对公共利益的一般性的侵害。
最后，平民在公共的决议上增大了自己的影响。罗马人民是按照“百人团”、“族区”和“部落”这三个方式来划分的。他们进行选举时就按照这三种方式的一种召集会议，组织起来。
在第一种方式下，贵族、要人、富人、元老院——这些差不多是一回事——几乎拥有全部权力；在第二种方式下，他们的权力小一些；在第三种方式下，他们的权力更小。
按百人团划分，与其说是人的划分，不如说是门第和财产的划分。全体人民分作一百九十三个百人团，每团有一票表决权。贵族和要人们组成了开头的九十八个百人团，其余的公民组成另外的九十五个百人团。这样划分的结果，贵族们便成为选举的主人了。
按族区划分时，贵族就没有同样的好处了。但他们还是有好处的。占卜是必要的事，而司理占卜的是贵族。向人民提出任何建议，都须首先提交元老院，并经元老院通过决议批准。但是按部落划分时，既没有占卜的问题，也没有元老院决议的问题，贵族被排除了。
人民总是力图把习惯上依百人团召开的会议变成依族区召开的会议；把习惯上依族区召开的会议变成依部落召开的会议。这就使公共事务的处理由贵族手中落入平民之手。
所以当平民获得了审判贵族的权利的时候这种权利是从科利奥兰奴斯案件开始的，平民主张依部落而不依百人团召开会议进行审判。当人们为着人民的利益设立了护民官和市政官等新官职时，人民争得按族区召开会议来任命这些官吏。当人民的权力巩固了的时候，他们便争得按部落召开会议来任命。
○第十五节 罗马如何在共和国极盛时期突然丧失了自由
当贵族和平民进行火热的争议的时候，平民要求制定固定的法律，使人们不再凭一时的意想或专横权力进行审判。元老院在抗拒很久以后，终于同意了。人民任命了十大官来制定这些法律。因为十大官要给几乎不能相容的集团制定法律，所以人们认为应该赋予十大官以巨大的权力。人们停止了一切官吏的任命；并在各“人民会”中选出了十大官作为共和国唯一的执政者。于是十大官具有了执政官的权力和护民官的权力。一种权力给他们以召集元老院会议的权利，另一种权力给他们以召集人民会议的权利；但是他们并没有召开过元老院会议，也并没有召开过人民会议。在共和国内这十个人独占全部的立法权、全部的行政权和全部的司法权。罗马发现自己已屈服在同塔尔克维纽斯时代一样残酷的暴政之下了。当塔尔克维纽斯倒行逆施的时候，罗马对他所篡夺的权力感到愤怒；当十大官倒行逆施的时候，罗马对自己赋予他们的权力感到惊讶。
但这是怎样的一种暴政制度啊！这个暴政制度是由一些单凭民政知识而取得军事和政治权力的人们制造出来的。这些人在当时情况之下，需要公民们在国内怯懦，便于统治，但又需要公民们在国外勇敢，好来保护他们！
维珍妮的父亲，把她作为贞节和自由的牺牲品。她死亡时的悲惨景象使十大官的权力宣告消亡。每个人都自由了，因为每个人都曾经受到了侵害。每个人都成为公民了，因为每个人都感到自己是元老。元老院和人民又恢复了过去所交给可笑的暴君们的那种自由。
罗马人民比其他人民更易于为悲惨景象所激动，鹿克里蒂亚染血的尸体的悲惨景象结束了王权制度。债务人遍体鳞伤，出现于大庭广众之中，便引起了共和体制的变更。目睹维珍妮的死，促使人们驱逐十大官。要把曼利乌斯判刑就必须不让人民观看他曾保卫过的卡比多尔神殿。凯撒沾满了鲜血的长衣，使罗马重新受到奴役。
○第十六节 罗马共和国的立法权
在十大官治下，没有可以争执的权利；但是当自由恢复时，人们看到嫉妒又产生了，只要贵族还剩有什么特权，平民就加以剥夺。
如果平民只满足于剥夺贵族的特权而不侵害贵族的公民资格本身的话，害处还可以少一些。当人民按照族区或百人团召集会议时，元老院议员、贵族和平民都参加了。在争执中，平民争得了一点，就是不需要贵族和元老院，平民可以单独制定法律，即所谓“平民制定法”；制定这种法律的人民会称为部落人民会。因此在某些场合，贵族完全不能参与立法，而服从国家另外的一个团体的立法权。这是自由的狂热。人民为了要建立民主政治，反而破坏了民主政治的原则本身。这样过分的一种权力看来必将毁灭元老院的权力。但是罗马有一些令人赞美的制度，尤其是其中的两种制度：一种调整了人民的立法权，另一种限制了人民的立法权。
监察官和他们以前的执政官可以说是每五年把人民的整个机构重新组织改建一次；他们对具有立法权力的机关本身也进行立法。西塞罗说：“监察官提贝留斯·格拉古不用雄辩的力量，而是说一句话，做个手势，就把脱离奴籍的人放进这个城市的部落中去了；如果他没有这样做，那末我们今天勉强维持着的这样一个共和国早就不存在了。”
另一方面，元老院有权力设立一个独裁官，而把共和国从人民手中剥夺了去；在独裁者面前主权者低头，最平民化的法律也哑然无声了。
○第十七节 罗马共和国的行政权
人民对自己的立法权，是那样多疑善防，但对自己的行政权却不那么在意。他们把行政权几乎完全交给元老院和执政官们；他们几乎只保留了选举官吏以及批准元老院和将军们的行为的权利。
罗马的欲望是发号施令，罗马的野心是征服一切。它过去强取豪夺，这时仍然是强取豪夺。它不断有大的事情发生：不是它的敌人阴谋反对它，就是它阴谋反对它的敌人。
罗马在行动上一面要有英雄的勇敢，一面要有极度的智慧，依据情势，国事不能不由元老院管理了。人民在立法权的各方面都和元老院抗争，因为人民生怕失掉自由。在行政权的各方面他们和元老院没有任何争议，因为人民生怕失掉光荣。
元老院握有极大部分行政权，所以波利比乌斯说，外国人都以为罗马是一个贵族政治的国家。元老院处理国家的财政，并且招人承揽租税的征收；它是同盟国间争执的仲裁者；它决定战争与和平，并在这一方面领导执政官们；它规定罗马军队和盟国军队的数目，把领地和军队分配给执政官或统辖军队的执政官们，并在统辖期满时任命继任者；它决定凯旋的荣典，接受和派遣使节；它册立各盟国的君王，对他们进行奖惩和审判，授予或剥夺他们作为罗马人民同盟者的称号。
执政官们募集他们应率领作战的军队，他们统率陆军或海军，支配各盟国；他们在各领地握有共和国的全部权力；他们允许战败的人民来议和，强迫被征服者接受条件，或把事情提交元老院处理。
在早期，当人民在某种程度上参预媾和与战争的时候，他们所行使的与其说是立法权不如说是行政权。他们几乎只是批准国王们和国王制以后的执政官或元老院所做的事情。他们远非战争的决定者，我们看到执政官或元老院往往不顾护民官的反对而进行战争。但是，当人民为繁荣所陶醉时，人民便扩大自己的行政权力。于是，人民自己委派军团将校，这些将校以前是由将军们任命的；在第一次布匿战争的前夕，人民规定只有他们自己有权宣战。
○第十八节 罗马政府中的司法权
司法权曾经被赋予人民、元老院、官吏和某一些法官。我们应该看一看这种权力是如何分配的。我从民事案件说起。
国王被逐后，执政官们掌理司法，继执政官之后，由裁判官们掌理司法。塞尔维乌斯·图里乌斯放弃了民事案件的审判权，而执政官们除了极少的案件而外，也不审理民事案件，——由于这个缘故，人们称这类极少的案件为“非常案件”——执政官们满足于仅仅任命法官和组织掌理审判的法庭。从《狄欧尼西乌斯·哈利卡尔拿苏斯全集》中所载阿比乌斯·格老狄乌斯的演说去看，好象从罗马２５９年起，这已被罗马人视为既定的习惯；人们把它回溯到塞尔维乌斯·图里乌斯时代，它并不太古。
每年大裁判官造一份名单或表册，把他所选定在他任职年内担任法官职务的人员提出。每一个案件，人们就从这个名单或表册中选派相当名额的法官审理。这和今天英国的做法差不多一样。这对于自由是很有利的，因为大裁判官所选定的法官是经过当事人们同意的，今天在英国诉讼人们在极多的场合可以申请法官回避，这和罗马这个习惯差不多一样。
这些法官只裁决事实问题，例如某一笔款是否已还清；人们是否曾经做过某一行为这类问题。但是关于法律问题，因为它们要求一定的裁判能力，所以由“十人裁判所”审理。
国王们保留对刑事案件的审判。执政官们继承了这种职务。执政官布鲁图斯就是根据这种权力把他的子女和塔尔克维纽斯派的阴谋者们处死。这项权力是过分的。执政官们已经有军事的权力，他们就把这种权力施展到民政上去；他们的审判并没有司法的形式，与其说是裁判，毋宁说是暴力行为。
于是便产生了瓦烈利法。这项法律许可把执政官们危害公民生命的一切命令提请人民公断。执政官们除了依据民意而外，再也不能对一个罗马公民宣告死刑了。
在塔尔克维纽斯派第一次阴谋复辟的时候，人们看到执政官布鲁图斯审判了罪犯。在第二次阴谋的时候，便召集元老院和人民会进行审判。
被称为神圣的那些法律，给平民设立了护民官。护民官们组成了一个机构，这个机构开头曾有无限的要求。平民提出要求时的放纵粗暴，元老院许与时的宽松轻易，二者不相上下。过去瓦烈利法曾准许提请人民公断，该法所谓人民便包括着元老院议员、贵族和平民。到这时，平民则规定，请求公断要向他们提出。不久，平民能否审判贵族的问题便发生了，成为一个争论的题目。这个争论由科利奥兰奴斯案产生，并随着该案而结束。护民官在人民面前控告科利奥兰奴斯。科利奥兰奴斯违背瓦烈利法的精神，主张说他是贵族只能由执政官们审判。平民违背同一法律的精神，主张科利奥兰奴斯只能由平民审判；平民并对科利奥兰奴斯进行审判。
十二铜表法改变了这个情况。该法规定，凡涉及一个公民的生死问题时，只能在人民大会上作出决定。因此，平民团体或是和它同性质的、按照部落的划分而召开的人民会，将只能审判仅仅科处罚金的犯罪。判处死刑需要的是“法律”，科处罚金，则只需要“平民制定法”。
十二铜表法的这个规定是非常明智的，它在平民机构和元老院之间建立了一种美好的协调。因为二者的管辖范围既取决于处罚的重轻和犯罪的性质，那末彼此就必须共同协商了。
瓦烈利法清除了罗马政府中一切和希腊英雄时代的君王们的政府有关联的制度的残余。执政官们已不再具有惩罚犯罪的权力了。虽然一切犯罪都是“公”的性质，但是必须把那些对公民彼此间的利害关系较大的犯罪和那些在国家与公民的关系上对国家利害关系较大的犯罪，区别开来。前一种犯罪叫做“私罪”，后一种犯罪叫做“公罪”。公罪由人民亲自审判；如果是私罪，则人民对每一个案件特别任命一个检察官，进行追诉。人民经常从官吏中选派这个检察官，但有时也选派平民来担任。这种检察官即所谓公罪检察官。十二铜表法提到过这种检察官。
检察官任命所谓主任法官；主任法官则依抽签方式选定其他各法官，组织法庭，主持审判。
在这里最好也指出元老院如何参加检察官的任命事项；这样，人们可以看见在这件事情上各方权力如何得到平衡。有时候元老院任命一个独裁官，执行检察官的职务；有时候元老院命令由护民官召集人民开会任命检察官；有时候人民委派一个官吏向元老院作关于某一罪行的报告，并要求元老院任命一个检察官，这在狄特·李维的著作中路西乌斯·斯基比欧的审判案里可以看到。
罗马６０４年，上述各种临时性的任命一部分变成永久性的任命。人们逐渐地把所有刑事的事件分为不同的部类，即分为不同的“永久性的问题”。又设立了不同的大裁判官，每人分掌一类问题。大裁判官在一年期间有权力审判和这类问题有关的犯罪。任满后，他们便出任领地的长官。
在迦太基，百人元老院是由终身任职的法官们所组成的。但在罗马，大裁判官的任期是一年；其他法官的任期甚至还不到一年，因为他们是有案子才选派的。在本章第六节人们已经看到，在某些政府中，这项规定对于自由是如何有利。
在格拉古兄弟当政之前，法官们是从元老院议员中选任的。提只留斯·格拉古则命令规定从骑士即第二等公民中选任法官。这是一个很大的变化，所以该护民官自夸说，他单只提出一个法律案就斩断了元老院议员们的神经。
应该指出，三权可以依据同政制的自由的关系分配得很好，虽然在同公民的自由的关系上就不能分配得那么好。在罗马，人民握有最大部分的立法权力；又握有行政权力的一部分和司法权力的一部分。这是一个巨大的权力，需要有另一种权力来和它相抗衡。元老院虽握有相当大的一部分行政权力和立法权力的某一方面，但这不足以和人民相抗衡。元老院必须参与司法权。当法官们由元老院议员选任时，它是有一部分司法权的。当格拉古兄弟剥夺了元老院议员的司法权力时，元老院就不能再抵抗人民了。他们侵害了政制的自由，为的是要维护公民的自由；但是公民的自由却和政制的自由一起消亡了。
结果便产生了无数的弊害。当内乱方酣，几乎没有政制存在的时候，人们把政制改变了。骑士们已不再是联系人民与元老院的中间阶级；政制的链条被打断了。
那时甚至有一些特殊的理由阻碍着审判工作转人骑士们之手。罗马政制的基础原则是：要当兵就要有相当的财产，以便在行为上向共和国负责。骑士们作为最有钱的人，组成了罗马的“军团”的骑兵。当他们的威望增高的时候，他们就不愿再在这种部队中服务了。因此就不能不募集另一种骑兵了。马利乌斯就把无论什么人都征募入“军团”当兵，而共和国也很快灭亡了。
此外，骑士是共和国的租税包收人。他们是贪得无厌的；他们在灾难中播种灾难；他们在社会贫困中制造社会贫困。绝不应给这种人司法的权力；反之，他们应不断受到法官们的监视。我们应当谈这点来夸扬法兰西的古代法律；它们对于事务人员的不信任就和对敌人的不信任一样。当罗马的租税包收人掌理审判的时候，道德、民政、法律、官职和官吏，这一切就全都完了。
关于这点，狄奥都露斯·西库露斯和狄欧著作的一些断篇中有十分率真的描述。狄奥都露斯说，“穆蒂乌斯·斯开沃拉想要恢复古代的风俗并依靠自己的财产过俭省而正直的生活。因为他的前任诸人和当时在罗马掌理审判的租税包收人勾结在一起，所以他的前任诸人使各领地充满了各种的犯罪。但是斯开沃拉恰如其分地对待这些租税包收人，把那些投他人入狱的人投进了监狱。”
狄欧告诉我们，他的副官普布里乌斯·路蒂利乌斯同样为骑士们所厌恶；所以当他回国时，骑士们便控告他曾接受贿赂，因而被判处罚金。他立即变卖了他的财产。人们发现他的财产比人们控告他盗窃的财产要少得多，这时他的洁白无罪已很明显；他并且提出了他的财产的各项所有权证书。他不愿再留在这个城里，和这类的人们在一起。
狄奥都露斯又说，“意大利人在西西里买了大批的奴隶来耕种他们的田地，并照管他们的牲畜；但却不给他们食物。这些可怜的人被迫以长矛和棍棒武装自己，穿着兽皮，四周有大狗随伴，到大路上去抢劫。整个领地都受到蹂躏。当地的人，除了在城郭内的东西而外，不能说有属于自己的东西。没有总督也没有大裁判官能够或愿意反对这种混乱，或敢于惩罚这些奴隶，因为这些奴隶是罗马掌理审判的骑士们的奴隶。”但这正是奴隶战争原因之一。我只要说一句话，就是：骑士这一行业的人，唯利是图，经常向别人提出要求，而别人却不能向他们要求任何东西。他们冷酷无情，使富人穷困，穷人更穷；这行业的人不应当在罗马掌理审判权。
○第十九节 罗马各领地的政府
三种权力在罗马分布的情形就是如此。但在各领地则远非如此。在中央是自由的，在边疆则施行着暴政。
当罗马只统治意大利时，各地人民是作为联盟者被治理的。每个共和国的法律都为人们所遵行。但是当罗马征服更多地方时，元老院不能直接监督各领地，驻在罗马的官吏就不可能治理这个帝国了。这时候，就不能不派遣大裁判官和总督到各领地去。那末，三种权力的这种协调就不再存在了。派出去的官吏拥有一种权力；这种权力是罗马一切职位的权力的综合。我说的是，甚至有元老院的权力，有人民的权力。他们是专制的官吏，十分适宜于派往遥远地区。他们施行三权，虽在罗马共和国，却无异于土耳其的总督。——如果我可以使用这个名词的话。
我们在别的地方已经说过，这些人在共和国内，由于事物性质的关系，是兼有文职和武职的。因此，当共和国进行征服时，几乎就不可能推行共和政体，并依照共和政制的形式统治被征服地。
而且，在实际上，它派去治理被征服国的官吏既拥有民政的和军事的行政权力，他也就很有必要拥有立法的权力，因为除他以外谁能制定法律呢？他也必须有司法权力，因为谁能离开他而独自进行审判呢？因此，共和国所派遣的总督就必须拥有三权，象罗马各领地的总督一样。
君主国比较容易推行自己的政体，因为它所派遣出去的官吏有的拥有民政的行政权，有的拥有军事的行政权；这样便不能产生专制主义。
罗马公民只能受人民的审判，这对罗马公民是一项有重大意义的特权。没有这个特权的话，在各领地里，罗马公民就要屈服于总督或大裁判官的专横权力之下。这种暴政，罗马是完全感觉不到的，因为这种暴政只施行于被征服的民族。
因此，在罗马的世界里，同在拉栖代孟一样，自由的人极端自由，当奴隶的人受到极端的奴役。
当公民纳税的时候，征税的办法是非常公道的。人们沿用塞尔维乌斯·图里乌斯的税例，即依据财富的多寡把所有的公民划分为六级，并按每个公民在政府所负责任大小的比例规定税额。结果，声望大，便受高额税的苦恼；声望小，便得到少额税的安慰。
还有一件令人叹羡的事情，就是：塞尔维乌斯·图里乌斯的等级划分可以说是政制的基本原则；因此，征税上的公平和政体的基本原则连结在一起，不可能取消征税的公平而不取消政体的基本原则。
但是当罗马纳税可以随意，或是根本就完全不纳税的时候，各领地却正遭受骑士们的蹂躏，骑士们那时是共和国的租税包收入。我们已经谈到他们扰乱人民的事情；这种事情充满了史册。
米特里达特说：“整个亚洲等待着我做它的解放者。总督们的掠夺，事务人员的勒索，审判中的诬陷，激起了人们对罗马人无比的仇恨。”
各个领地的力量为什么丝毫没有增加共和国的力量，反而削弱了它，原因就在这里。各个领地把罗马自由的丧失看做是自己自由的新纪元的建立，原因就在这里。
○第二十节 本章结语
我愿意研究我们所知道的一切宽和政体三权分布的情况，并根据它来计算其中每一种政体所能够享有的自由的程度。但是探究一个题目不应穷源尽委到了不留任何事情给读者做。问题不应该是让人去阅读，而应该是让人去思考。