中国法制史：第十五章 北洋政府的法律制度
文 / 张晋藩
【学习建议】：
北洋政府的法律活动主要集中在制定宪法和援引清末法律方面。三部宪法和《暂行新刑律》是我们学习本章应掌握的重点。在司法制度上，“县知事兼理发院”是其主要特点。
【本章知识点】
1．北洋政府各时期制订的宪法和宪法性法律。
2．北洋时期立宪的特点。
3．北洋时期主要的立法活动。
4．北洋时期司法制度的特点。
第一节 北洋政府的立宪骗局
【基本内容】：
一、“天坛宪草”。在北洋袁世凯统治时期，以国民党为主的国会和袁世凯之间的斗争是当时的主要政治矛盾。其结果是，意在限制袁世凯权力的“天坛宪草”虽被制定出来，但国会被袁世凯解散，“宪草”成为一纸空文。
二、《中华民国约法》。袁世凯独揽大权后，开始炮制《约法》。他组建“约法会议”，提出七条约法大纲，使最后制定出来的《约法》彻底否定了《临时约法》所规定的民主共和制度，而代之以个人独裁。
三、《中华民国宪法》。北洋政府在直系军阀统治时期，曹锟以贿选的方式当上了大总统，炮制出了《中华民国宪法》，其内容较为民主，在国权和地方制度上，要求国家统一和地方自治，但其“贿选宪法”的名声，暴露出北洋军阀假民主、真独裁的本质。
【概念辨析】：
1．《天坛宪草》
1913年4月，中华民国第一届国会成立，开始宪法的起草工作。宪法起草完毕后提交国会审议，由于当时国会已经被袁世凯解散，此宪法草案未能通过法定程序成为正式宪法。因宪法的起草工作是在天坛祈年殿进行的，所以，这部宪法草案被称之为《天坛宪草》。
《天坛宪草》11章113条。它确立了责任内阁制，将总统置于虚位，强化国会对内阁的控制。《宪草》还规定了独立于行政机构之外的审计制，明确了立法、行政、司法权力由不同部门分别行使的权力分立体制。
《天坛宪草》是在以国民党占多数的国会与袁世凯争夺国家政治权利日益激烈的背景下制定的。国民党试图用宪法来约束袁世凯的权力，保护辛亥革命的成果，保卫共和制度。《天坛宪草》渗透着民主精神，对共和政体、民主政治作了详细规定，它成为以后历次制宪活动的基本依据。
2．《中华民国约法》
1914年5月，袁世凯颁布、实施《中华民国约法》，确立起独裁政治。作为近代宪法，《约法》虽然保留了“主权在民”等与共和政体相适应的有关条款，并规定了与《临时约法》相同的人民的权力和义务，也确立了三权分立体制，但它仍然是对民主共和政治的背叛。这表现在它极大的扩大了总统的权力，使之凌驾于三权之上，“大总统为国家元首，总揽统治权”。内阁制被废除，改行总统制。《约法》虚化了对总统权力的制约。在选举方式上，使总统终身制成为可能。《约法》的制定，标志着中华民国的内涵已消失，民主共和政体从根本上被独裁制所取代。
3．《中华民国宪法》
1922年恢复后的第一届国会继续召开第三期常会，以制定宪法作为最重要的任务。《宪法》以《天坛宪草》为蓝本，至
《宪法》共13章141条。在国体方面，将统一国家、民主原则作为最根本的国家制度，要求保证国体的连续性。在政体上，选择责任内阁制，总统在行使行政权力时受到内阁的牵制。《宪法》规定司法独立，从体制上形成了常规的权力制约，最高法院拥有司法裁决权和法律解释权。
《中华民国宪法》是中华民国北洋政府正式颁布的唯一一部宪法。就宪法本身而言，它在一定程度上反映了资产阶级反对个人独裁、反对军阀专制、反对分裂、建立并巩固资产阶级民主政治。
第二节 北洋政府法律制度的主要特点
【基本内容】：
一、立法方面。北洋时期的立法原则以“隆礼”、“重典”为基本原则。其立法活动主要表现在：大量援用清末法律；制定颁布众多的单行法规；广泛适用判例和解释例。
二、主要内容。其内容主要表现为：推行残暴的军阀统治；推行卖国政策；恢复封建刑罚；维护封建婚姻家庭制度。
三、司法方面。北洋时期在司法制度上的特点主要为：扩大外国人的司法特权；滥施军事审判权；实行司法专横。县知事兼理审判是北洋时期基层的法律结构。
【概念辨析】：
《中华民国暂行新刑律》
它是北洋政府时期正式实施的唯一一部刑法典。1912年3月北京政府公布《临时大总统宣告暂行援用前清法律及〈暂行新刑律〉令文》；4月，北洋政府公布《删除新刑律与国体抵触各章条》，确定对《大清刑律》的删改内容，经修改后，定名为《中华民国暂行新刑律》。
《暂行新刑律》分总则、分则两编，共52章。它所依据的《大清刑律》虽然是具有近代意义的刑法典，但毕竟是封建统治时期形成的法典，近代法律理论和法律原则对它的影响多停留在外部形式上，传统法律的消极因素仍对它具有重要影响。如伦理纲常原则仍是《暂行新刑律》的重要原则之一。为弥补《暂行新刑律》的不足之处，1914年12月颁布、实施了《暂行新刑律补充条例》，对伦理纲常的维护进一步加强。
【课堂练习】：
一、名词解释：
1．《中华民国国会组织法》
2．《天坛宪草》
3．《中华民国约法》
4．《中华民国宪法》
二、简答题：
1．简述《中华民国约法》的起草过程及主要内容。
2．简述《中华民国宪法》的制定过程及基本内容。
3.简述《惩治盗匪法》的主要特点
4．北洋政府时期，在民事法律关系上是如何调整婚姻家庭关系的？
三、论述题：
1． 试述《天坛宪草》的艰难起草过程，及其在当时历史时期的法律价值。
2．《中华民国约法》与《临时约法》相比，不同点主要在哪里，它们反映了怎样的不同政治主张？
【课堂练习答案】：
一、名词解释
1．《中华民国国会组织法》
根据《中华民国临时约法》的规定，在约法实施后，限十个月内由临时大总统召集国会，参议院制订国会组织法及选举法。据此规定，
《国会组织法》共二十三条。其主要内容是：（1）规定实行两院制，国会由参议院和众议院构成。参议院议员由各省议会、中央学会和华侨选举会按名额选出；众议院议员由各地方人民选举产生。（2）规定议会行使《临时约法》所规定参议院的职权。对议决法律案、财政案、弹劾案及其它承诺事件，须由两院一致通过。（3）规定宪法的起草由两院选出同数委员行使；宪法的议定由两院会合行使；没有五分之三的议员出席，两院不得开议，对议案的表决必须由三分之二的议员同意。
《国会组织法》突出了国会的权力，意图在肯定资产阶级民主制度，限制袁世凯的专横。
其余见【概念辨析】
二、 简答题答案：
1．简述《中华民国约法》的起草过程及主要内容。
袁世凯镇压了国民党的反抗后，以暴力破坏了宪法的制定，并解散了国会。但共和政体还在存在，《临时约法》还在发挥作用，这与袁世凯政权格格不入。袁世凯希望借用共和体制，以宪法的方式确立其独裁统治，以完成政权过渡。袁世凯组织“约法会议”作为“造法机关”，并提出《修改约法大纲七条》，全面扩大总统权力。约法会议很快完成对《临时约法》的修改。1914年5月，袁世凯将其定名为《中华民国约法》，并颁布、实施。《临时约法》同时废止。
《约法》虽然保留了“主权在民”等与共和政体相适应的有关条款，并规定了与《临时约法》相同的人民的权力和义务，也确立了三权分立体制，但它仍然是对民主共和政治的背叛。这表现在它极大的扩大了总统的权力，使之凌驾于三权之上，“大总统为国家元首，总揽统治权”。内阁制被废除，改行总统制。《约法》虚化了对总统权力的制约。在选举方式上，使总统终身制成为可能。《约法》的制定，标志着中华民国的内涵已消失，民主共和政体从根本上被独裁制所取代。
2．简述《中华民国宪法》的制定过程及基本内容。
袁世凯死后，北洋派系解体，中国陷入军阀混战。1922年直系军阀以《天坛宪草》为蓝本，起草宪法。至
《宪法》共13章141条。与《天坛宪草》相比，增加了三章：国土、国权、地方制度。删除了“国会委员会”。在国体方面，规定“中华民国永远为统一、民主国”，防止地方军阀和割据势力基于各种理由所提出的分治、独立要求，吸取袁世凯帝制和张勋复辟的教训，将“统一、民主”作为最根本的国家制度列于宪法第一章、第一条的显著位置。为保证国体的连续性，规定任何机构不得更改国体，赋予地方维护国体的权力和责任：一旦国体发生变动，地方各省有权联合起来，保卫国体，直到原国体被恢复。在政体上，选择责任内阁制，总统在行使行政权力时受到内阁的牵制。《宪法》规定司法独立。司法审判不受其他权力和机构的干涉，法官受到严格保护，从体制上形成了常规的权力制约。最高法院拥有司法裁决权和法律解释权。在这部宪法中，总统的权力较小，废除了总统发布教令权。
3.简述《惩治盗匪法》的主要特点
《惩治盗匪法》是北洋政府颁布的刑事特别法之一，于1914年7月公布、实施。其基本精神是对强盗、匪徒罪加重处罚程度，简化审判程序。
首先，新增了“匪徒”罪的规定，对之处以死刑。其次，《惩治盗匪法》简化了对强盗、匪徒罪审判、执行程序，表现在：（1）扩大了审判机构的范围，授予军事机关审判强盗、匪徒罪的法定权力；（2）规定由军事机关审判的强盗、匪徒死刑案件，由管辖该军队的最高长官核办、覆准。12月颁布的《惩治盗匪法执行法》将死刑报准简化为以电报简述的方式，核准后即可执行。（3）对强盗、匪徒案件，一经判决，即为终审，当事人不得上诉。第三，从具体条款和内容上来看，这一特别法主要是当时的袁世凯政府镇压反对派、镇压革命的工具。由于给予军队刑事司法权，深受当时的北洋各军阀的欢迎。
4．北洋政府时期，在民事法律关系上是如何调整婚姻家庭关系的？
北洋政府统治时期，在绝大多数时间里，民事法律关系，包括婚姻家庭法律关系，是依照清末现行刑律的有关条款调整的。其判例的私上第二号强调：“现行律载，婚嫁应由祖父母、父母主婚；祖父母、父母俱无者，从余亲主婚。婚姻不备此条件者，当然在可以撤销之例”。其判例也规定，“家政应统于尊长，尊长关于财产权当然得代表卑幼”，如果卑幼对财产实施处分，其处分为无权行为，非经尊长追认，不生法律效力。就其内容特点而言，这些体现维护尊卑长幼、亲疏嫡庶、男尊女卑等区分等级身份的宗法伦理秩序的条文，体现了北洋政府“隆礼”的立法原则。
三、 论述题答案
1．试述《天坛宪草》的艰难起草过程，及其在当时历史时期的法律价值。
1912年后，中华民国进入北洋政府时期。袁世凯就任中华民国临时大总统后，在国会中占多数的国民党籍议员认为，南京临时政府时制定的《临时约法》内容太简单，既不能有效的限制总统的专权，也未能赋予国会足够的权力，因而主张尽快制定一部正式的《宪法》，取代《临时约法》的作用。袁世凯政府则认为《临时约法》对总统权力限制太多，也主张制定一部新的《宪法》，以获取更大的权力。由于《临时约法》本身就是过渡时期的宪法，制定一部正式的《宪法》已是势所必然。因此，在1913年4月国会成立后，制宪问题即被提上日程。同年7月，由国会参、众两院60名议员组成“宪法起草委员会”，开始正式宪法的起草工作。这是《天坛宪草》制定的历史背景。
宪法所确立的政权体制事关总统与内阁的关系，这在民国初年，是政治生活的大事。民国建立时就以表现出来的资产阶级革命派与袁世凯军阀专制集团的矛盾在宪法制定中表露无疑。国民党希望确立责任内阁制，实际掌握国家政权，以限制当时身为大总统的袁世凯的权力。而反对派则主张给予总统更多的权力。在议会选举中，国民党获胜。宪法起草委员会中，国民党委员也占多数。在这种形势下，一部规定责任内阁制的宪法呼之欲出。但政局的发展远出乎幼稚的国民党的想象，袁世凯为首的北洋军阀大举镇压国民党。二次革命的失败，使政权完全由北洋军阀所把持。在这种形势下，宪法委员会不顾袁世凯集团的死亡威胁，将维护共和政体、保存革命成果的希望全部寄托于宪法的制定上。而袁世凯在1913年10月正式就任大总统后，也加快了扼杀宪法起草的工作。他先是派人对宪法起草内容提出意见，不为宪法起草委员会接受后，他又授意地方军政长官联名通电反对《宪法草案》，要求解散国会、解散国民党、解散宪法起草委员会。到11月，国民党被解散，国民党籍议员资格被取消。当《宪法草案》向国会提交时，国会宪法会议还为来得及进行审议，国会就已经被袁世凯解散。此宪法草案未能通过法定程序成为正式宪法。因宪法的起草工作是在天坛祈年殿进行的，所以，这部中华民国历史上第一部宪法草案被称之为《天坛宪草》。
《天坛宪草》11章113条。它确立了责任内阁制，将总统置于虚位，强化国会对内阁的控制。同时设立国会委员会，在国会闭会期间行使国会的权力。《宪草》还规定了独立于行政机构之外的审计制。明确了立法、行政、司法权力由不同部门分别行使的权力分立体制。
《天坛宪草》是在以国民党占多数的国会与袁世凯争夺国家政治权利日益激烈的背景下制定的。在宪法起草期间，爆发了国民党人反对袁世凯的“二次革命”，接着就是袁世凯大规模镇压国民党人。在争夺政权的活动中，袁世凯反动、独裁的本性日加明显。因此，用宪法来约束袁世凯的权力，保护辛亥革命的成果，保卫共和制度，成为宪法起草者首要的目的。他们拒绝了袁世凯一派来自政界、军界的压力，部分起草者被杀害，但起草者对共和政体、民主政治 的向往，使他们虽是幼稚的，但却勇敢的制定了这部渗透着民主精神的宪草。《天坛宪草》具有浓厚的因人立法、因人设制的色彩。但在巩固民主共和政体、完善权力制衡体制方面，较《临时约法》又向前进了一部。北洋政府统治后期，宪法屡次被修订，而《天坛宪草》则成为以后历次制宪活动的基本依据。
2．《中华民国约法》与《临时约法》相比，不同点主要在哪里，它们反映了怎样的不同政治主张？
袁世凯镇压了国民党的反抗后，以暴力破坏了宪法的制定，并解散了国会。但共和政体还在存在，《临时约法》还在发挥作用，这与袁世凯政权格格不入。由于共和政体仍是国家基本的政治制度，袁世凯还不愿直接站到共和体制的对立面。他希望借用共和体制，以宪法的方式确立其独裁统治，以完成政权过渡。在这种局面下，直接为袁世凯政权服务的《中华民国约法》与《临时约法》截然不同。主要区别在：
（1）立法机构不同。
《临时约法》是由民国初建时代行议会职能的参议院制定的。作为代表当时资产阶级革命派的重要机构，它是民主共和政体建立的象征之一。《中华民国约法》则是袁世凯的御用机构“约法会议”制定的。由于国会已经被破坏，为解决立法机构的问题，袁世凯创制“约法会议”作为“造法机关”。1914年3月，由各省行政长官作为选举监督选举产生的约法会议议员齐集北京，约法会议正式召开。
（2）《中华民国约法》本身就是对《临时约法》的修正。
《临时约法》因人设定，其目的之一就是要限制袁世凯总统的权力，由内阁实际掌握政权。这自然对袁世凯实施独裁、专制起到了阻碍作用。袁世凯就约法的订立提出《修改约法大纲七条》，要求约法全面扩大总统权力。约法会议很快完成对《临时约法》的修改。1914年5月，袁世凯将其定名为《中华民国约法》，并颁布、实施。《临时约法》同时废止。
（3）确立凌驾于三权之上的总统“统治权”。
《约法》赋予总统超出立法、司法、行政三权之上的权力，从体制上已超出权力分立、相互制约的共和政体。依据《约法》赋予的“统治权”，在一年多的时间里，袁世凯就完成了民国政体向帝制的转变。
《临时约法》明确了三权分立，虽然司法独立在实际上并未具体操作，但权力制衡的近代西方宪法思想指导了约法的制定。
（4）以总统制取代内阁制。
袁世凯制定《约法》的目的就是要大权独揽。《约法》明确取消责任内阁制。规定总统既是国家元首，又是行政首脑；与内阁总理一职类似的国务卿只是总统的一名助手；各部部长不向国务卿负责，而向总统负责。《临时约法》则将行政权力归于内阁，总统在一定程度上只是虚职。
（5）虚化对总统权力的制约。
《约法》虽有总统向全体国民负责的规定，但没有具体可行的相应措施，因而不具可操作性。近代总统制的政权体制，要么实行总统民选，以实现直接意义的总统向全体国民的负责；要么由总统向民意机构即议会负责，间接的向全体国民负责。但《约法》以及约法会议制定的《修正大总统选举法》，中华民国的大总统既不通过民选，也不向议会负责。这样就造成总统的行为实际上不需要向任何人和任何机构负责，也不受任何人、任何机构的制约。
（6）在选举方式上的规定，造成实际上的总统终身制，甚至世袭制。
约法会议制定的《修正大总统选举法》规定，总统任期十年，不限制连任。它还创设特制的现任总统提名总统候选人制度，将封建帝王确定接班人的方法再现于二十世纪的中国，封建、反动暴露无遗。